Hulp en Handel: De mythes

Datum bericht: 12 oktober 2018

Door Paul Hoebink, docent bij de Master in Sustainable Development Management aan de Rhein-Waal Hochschule in Kleve en emeritus hoogleraar bij de Vakgroep Culturele Antropologie en Ontwikkelingsstudies aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Volg hem op twitter: @hoebink_paul

A.s. dinsdag organiseert Vice Versa een congres onder de titel 'Hulp en handel in perspectief'. Er wordt dan vanuit gegaan dat minister Kaag het staande beleid op hulp en handel voortzet en zelfs intensiveert. Maar is er wel zoveel beleid dat hulp en handel integreert? En is het zo 'nieuw' zoals minister Kaags voorgangster telkens proclameerde? Is het daadwerkelijk beleid of zijn het vooral veel loze woorden? En als het loze woorden zijn, dienen die dan om te verdoezelen dat Nederland door de 1,4 miljard bezuinigingen op ontwikkelingssamenwerking, die dit kabinet van het vorige heeft overgenomen, eigenlijk nauwelijks geld heeft voor 'nieuwe' dingen? Paul Hoebink duikt de geschiedenis in van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking en ontrafelt in deze blog enige mythes.

Het lijken reeds algemeen aanvaard ideeën: hulp en handel zijn innig met elkaar verbonden, sinds de vorige kabinetsperiode: minister Ploumen heeft daarvoor hard aan de weg getimmerd; het is nieuw en vernieuwend; met dat vernieuwende beleid steekt Nederland met kop en schouders boven de rest van de wereld van donorlanden uit. Niet lang geleden zat ik in een radioprogramma bij BNR, niet eens over dit onderwerp, en toen werd door een van de meeluisteraars en bijzitters van een van de werkgeversorganisaties geopperd dat we ‘toch al lang een beleid hadden om hulp en handel met elkaar te verbinden’. Ook de aankondiging van de Vice Versa conferentie over hulp en handel zingt dezelfde tonen, die de afgelopen jaren ook in de Nederlandse media tot dezelfde toonladders hoorden In de uitzending van BNR kon ik daar niet op reageren, omdat die over een ander onderwerp ging. Nu, met het oog op het aankomend Vice Versa debat, wil ik dat graag wel doen. Laat ik dus enige mythes over die verbinding van hulp en handel ontwarren.

1. Hulp en handel het is een heel nieuwe agenda

Minister Ploumen was met afstand de best ‘spinnende’ politicus van het afgelopen kabinet Rutte II. Voorbeeld: toen ze ‘She Decides’ lanceerde als antwoord bezuinigingen van president Trump op financiering van programma’s voor vrouwen die ook abortus mogelijk maakten, vergat minister Ploumen te vertellen dat Nederland in de jaren daarvoor fors bezuinigd had op de vrijwillige bijdragen aan het gezinsprogramma van de Verenigde Naties, UNFPA. Zij noemde haar portefeuille steevast heel vernieuwend en trad met alle vrolijkheid op met Paul Polman en directeuren van Heineken, die vanwege allerlei leugentjes (Polman) of vanwege twee overtuigende boeken van Olivier van Breemen inmiddels naar de speciale vagevuurplekken voor ‘hulp en handel’ zijn verplaatst. Inmiddels voormalig minister Ploumen was bij het bedrijfsleven geliefd, meer dan in haar eigen ministerie, omdat ze met Maastrichtse gezelligheid handelsmissies met veel allure leidde. Ook haar opvolgster Sigrid Kaag meent dat de scheiding tussen hulp en handel ‘verleden tijd’ is. Maar was en is dit, die verbinding van hulp en handel, zo spectaculair nieuw en vernieuwend?

Natuurlijk was er bij het begin van Rutte I een organisatorische reorganisatie: de afdeling bij Economische Zaken die zich met buitenlandse handel bezighield, had het diepe ongeluk dat ze uiteindelijk in de krochten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken op de Rijnstraat nummer 5 terecht kwam.En misschien was dat, uiteindelijk, wel het enige vernieuwende aspect in het combineren van hulp en handel.

De enkele personen die wat van de geschiedenis van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking weten, zoals Marc Dierikx (samensteller van de ING reeks van documentenverzamelingen over de beginperiode van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking) en Jan Pronk, weten dat de Nederlandse bilaterale ontwikkelingssamenwerking begon met die combinatie van hulp en handel. Omdat Nederland alleen hulp gaf via internationale organisaties (en aan Suriname en Nieuw-Guinea), eiste het bedrijfsleven bij monde van de gezamenlijke Commissie Ontwikkelingslanden van VNO en NCW (we weten via het dividendbelasting drama opnieuw, hoe machtig die, nu gezamenlijke, combinatie nog steeds is) begin jaren zestig, dat hulp en handel werden gecombineerd in samenwerking direct met ontwikkelingslanden. De Nederlandse hulp moest direct aan ontwikkelingslanden worden gegeven in de vorm van Nederlandse goederen en diensten. ‘Gebonden hulp’ noemen we dat, waar Jan Pronk in zijn eerste regeerperiode ook nog onder te lijden had en die pas afgeschaft werd, vervangen door ‘partieel ontbonden’ hulp, in het regeerakkoord van het kabinet Van Agt. Ministers zoals Eegje Schoo probeerden hulp en handel daarna opnieuw met elkaar te verbinden (in die traditie staat voormalig minister Ploumen), maar dat lukte slechts ten dele, omdat die binding van hulp, mede door afspraken in de OESO, nooit terugkwam. Dat betekent ook dat Lilianne Ploumen in een totaal andere PvdA traditie staat dan Eveline Herfkens (voordat zij minister werd), die zich midden jaren tachtig in een pamflet/boekje met Nelleke van der Lans fel keerde tegen de verbinding van hulp en handel, via de binding van hulp.

Misschien ook dit nog: niemand heeft de afgelopen jaren het als het gaat om de integratie van ‘hulp en handel’ over de handel, export van ontwikkelingslanden naar Nederland: het gaat altijd om ‘onze’ handel, de export van Nederland. Dat gebrek aan zicht daarop, hoeft niet tot droefenis te stemmen, want dat is in Brussel al goed geregeld. Maar het zicht op alleen de Nederlandse navel, geeft ook aan hoe in zichzelf gekeerd Nederland geworden is.

2. Hulp en handel zijn geïntegreerd

Als hulp en handel helemaal bij elkaar zouden horen, zouden ze geïntegreerd moeten zijn in allerlei beleidsinstrumenten en dat zou ook in de financiering zichtbaar moeten zijn. Laten we allereerst vaststellen, dat hulp en handel niet qua beleidsvoornemens, nota’s, andere beleidsmaatregelen met elkaar zijn verbonden in de vorige regeerperiode. Qua beleidsanalyse en -voornemens heeft minister Ploumen ontwikkelingssamenwerking volstrekt verwaarloosd: geen enkel nieuw idee over ontwikkelingssamenwerking nu en in de toekomst is er vanuit haar ministerie gekomen. Dit, naar ik begrepen heb, ook tot teleurstelling van de top vaan haar eigen ministerie in haar tijd, qua ideeën hierover was het daar dood, wilde deze minister ‘niets’.

Dat betekent ook dat er geen enkele integratie is geweest tussen hulp en handel agenda’s, geen sprake is geweest van een doordenken van nieuwe combinaties van hulp en handel. Het overgrote deel van de Nederlandse hulp gaat naar internationale organisaties (als onze verplichte bijdrages aan de Europese Unie, maar ook aan de Wereldbank en VN-organisaties) en verder zijn er de sterk verminderde bijdragen aan wat tegenwoordig ‘Focuslanden’ moet heten. Rest de kleine potjes voor het Nederlandse bedrijfsleven, dat er sowieso al (historisch) weinig gebruik van maakte, en het rare Dutch Good Growth Fund, dat al snel zijn eigen mislukking tekende.

Let wel: toen het kabinet Van Agt de binding van hulp afschafte en verving door ‘partieel ontbonden’ hulp, toonde niet alleen minister De Koning zich op het eind van de regeerperiode diep teleurgesteld over het gebrek aan initiatieven van het Nederlandse bedrijfsleven, maar leed ook het speciale nieuw gecreëerde potje voor ‘Ontwikkelingsrelevante Export Kredieten’ vaak aan onderuitputting en was het onderwerp van scherpe kritiek van de zijde van de evaluatiedienst van het ministerie (IOV/IOB) vanwege inefficiënte, nutteloze bestedingen.

3. Er is geld om de combi van hulp en handel te financieren

De nieuwe nota van minister Kaag en de begroting voor 2019 geven het al aan: waar de regering al wat zou willen bijdragen, bijvoorbeeld op verzoek van de Kamer voor meer geld voor onderwijs, heeft Nederland slechts bescheiden middelen beschikbaar, die op zijn best in enkele tientallen miljoenen lopen. Dat zou vragen om bescheidenheid, maar die is afwezig in de Haagsche politiek: men denkt met een tiental miljoen euros de positie van meisjes in het onderwijs in ontwikkelingslanden of in vluchtelingenkampen te kunnen verbeteren of de positie van vrouwen in ontwikkelingslanden op het gebied van geboortebeperking. Dat heeft veel weg van grootheidswaanzin

Het is duidelijk dat, in ieder geval op financieel terrein er geen enkele ruimte is om de integratie van hulp en handel, indien men dat zou willen, mogelijk te maken. De 1.4 miljard euro aan bezuinigingen die het PvdA in het vorige kabinet accepteerde (afscheid van een lange traditie van het PvdA, inclusief van de kortstondige woordvoeder op ontwikkelingssamenwerking Diederik Samsom, om de ontwikkelingsbegroting te verdedigen), die overgenomen is door het huidige kabinet, heeft de bestedingsruimte zodanig beperkt, dat ook minister Kaag geen enkele mogelijkheid heeft om financieel hulp en handel met elkaar te verbinden.

Let wel, er zijn al heel oude potjes, ook hier niets nieuws, voor het stimuleren van (faire) handel uit ontwikkelingslanden, zoals het, nu in ander instrumentarium geïntegreerde, Centrum voor Bevordering van Importen uit ontwikkelingslanden, of voor organisaties als Solidaridad, stichting IDH ‘Sustainable Trade Intiative’.

4. Nederland loopt opnieuw voorop

Nederland ziet zichzelf, ook op het bereid van ontwikkelingssamenwerking al heel lang als voorloper. Dat waren we misschien ook ooit. ‘Ahead of the crowd’ heette het rapport van de eigen evaluatiedienst om aan te geven dat Nederland zich keurig hield aan de afspraken over coördinatie, ontbinding, samenwerking met andere donoren (de Verklaring van Parijs). In de Development Friendliness Index kreeg Nederland voortdurend gouden medailles alsof we het Nederlandse vrouwenhockeyteam waren. Inmiddels zijn we daar afgezakt tot het niveau van ons voetbalteam. Maar toch, op het verbinden van hulp en handel lopen we ook weer achter op Japan, Frankrijk en Duitsland, zoals (misschien gelukkig) blijkt uit een recent Eurodad rapport. Deze landen bieden hun hulp ‘ongebonden’ aan, maar binden die in de praktijk, bij onderhandelingen over de bestedingen van de hulp: bij de aanbesteding komt dan het nationale bedrijfsleven iedere keer weer aan zijn orders. Het Nederlandse beleid is daar te genesteld voor in overleg en samenwerking met lokale regeringen zodat hulp en handel er niet te combineren zijn. Hier loopt Nederland dus, gelukkig in de pas met Zweden of Noorwegen en binden we hulp en handel niet.

Als we dit zo analyseren en tot conclusies komen, verdwijnt een groot deel van de zogenaamde ‘hulp en handel agenda’, de vermeende integratie tussen deze twee, in de ideologische prullenbak. Ook minister Kaag zal op handelsmissies gaan die niets met ontwikkelingshulp of -samenwerking te maken hebben en aan de andere kant, in de tweede pilaar, bij de jaarvergadering van de Wereldbank zitten of Ethiopië bezoeken, waar handel (Nederlandse export) niet aan de orde is. Eigenlijk is er maar een echt raakpunt, en op dat terrein is ook minister Ploumen te prijzen voor haar initiatieven. Dat is dat van de ‘Convenanten’ op het terrein van bijvoorbeeld kleding, palmolie en recentelijk nog levensmiddelen. De praktijk daarvan is waarschijnlijk hardnekkiger dan de ondertekening van deze convenanten zelf, maar het zijn wel eerste stappen om handel en ontwikkelingssamenwerking (niet zozeer (ontwikkelings)hulp) te combineren.