Zoek in de site...

Lezing Karin van Leeuwen, 'Verlangen naar vernieuwing – het staatsbestel ter discussie'

Verlangen naar vernieuwing – het staatsbestel ter discussie

Karin van Leeuwen, c.w.vanleeuwen@uva.nl

Lezing symposium ‘De Jaren Zestig op het Binnenhof’, 2 december 2013 Den Haag (presentatie Parlementaire geschiedenis 9 – Het kabinet-De Jong)

NB. Een uitvoeriger versie van deze lezing is gepubliceerd in Openbaar Bestuur 10 (december 2013), p. 2-7.

Dames en heren,

Voor grote staatkundige vernieuwingen is de Hollandse klei in het verleden zelden een vruchtbare bodem gebleken. Zelfs in de woelige jaren zestig, waarover wij zojuist al het één en ander hoorden, bleven grote constitutionele hervormingen uit. Aan een gebrek aan plannen en probleemanalyses lag het niet, zo kunnen we wel vaststellen. Sinds de intrede van de opiniepeilingen en stembusenquêtes was de politiek zich maar al te bewust van een groeiend onbehagen bij de kiezer over de besluitvorming op het Binnenhof. Als antwoord op deze onvrede hadden wetenschappers en partijcommissies vervolgens allerhande voorstellen uitgewerkt voor een staatsbestel dat ‘meer duidelijkheid’ zou bieden, bijvoorbeeld door wijziging van het kiesstelsel of – het speerpunt van de nieuwe partij Democraten ’66 – door het rechtstreeks kiezen van de minister-president.

Karin van LeeuwenDe stormachtige opkomst van D’66 bij de verkiezingen van 1967 was volgens velen een signaal dat de kiezer vernieuwing wilde en ook het kabinet-De Jong kon, zoals de minister-president het in de regeringsverklaring zei, de oren niet voor deze signalen gesloten houden. In het prachtige boek van het CPG wordt uitvoerig beschreven hoe de kwestie van staatkundige vernieuwing vervolgens kabinet en oppositie jarenlang heeft beziggehouden. U voelt de vraag misschien al aankomen. Want hoe kon het dan gebeuren dat in 1971, toen het kabinet het stokje aan zijn opvolgers overdroeg, er nog maar nauwelijks iets van deze plannen was terug te vinden?

Over deze vraag hebben zich sinds 1971 de nodige commentatoren en wetenschappers gebogen, al dan niet vanuit persoonlijke teleurstelling. Sommigen wezen erop dat de vernieuwingspartijen – ik reken daar, naast D’66, ook de PvdA en de confessionele afsplitsing PPR toe – eigenlijk maar een klein deel van de bevolking vertegenwoordigden. De meeste kiezers waren helemaal niet zo in vernieuwing geïnteresseerd. Anderen verklaarden het gebrek aan vernieuwing uit de polariserende toon waarmee de progressieve woordvoerders het debat aangingen. Daarmee liepen zij dan misschien wel mooi vast vooruit op de ‘duidelijkheid’ die zij met de hervormingen beoogden, maar voor een compromis waar een Kamermeerderheid zich in kon vinden bleef met deze stijl van politiek bedrijven weinig ruimte over. Verder zijn er ook meer inhoudelijke redenen aangevoerd waarom de vernieuwingsvoorstellen weinig kansrijk waren, al vind ik die zelf minder sterk: het hele idee van vernieuwing is immers dat je met het bestaande kader breekt.

Niettemin zou ik op basis van mijn proefschrift wel een andere verklaring aan het bestaande lijstje willen toevoegen. Want volgens mij stonden niet alleen de kiezers, politieke stijlen en inhoudelijke bezwaren succesvolle vernieuwing in de weg, maar ook botsende ideeën over de grondwet. In de mij resterende tijd zal ik proberen uit te leggen wat ik hiermee bedoel. Ik neem u hiervoor eerst mee terug naar de bron die mij op het idee van deze verklaring bracht, namelijk de notulen van de staatscommissie voor Grond- en Kieswet die het kabinet-De Jong had ingesteld, kortweg de commissie-Cals/Donner.

Bij het doornemen van de vergaderverslagen van deze staatscommissie – ik kan het u van harte aanraden, al moet u hier met ruim zestig uitvoerig genotuleerde plenaire vergaderingen en ruim honderd subcommissievergaderingen wel even de tijd voor nemen – bij het doornemen van die notulen viel me al snel één ding op. Al in de eerste vergaderingen van de commissie bleek er namelijk onenigheid te bestaan – en dan niet alleen over de inhoud van de vernieuwingen, maar ook al over de vergaderagenda. Veel progressieven wilden de beraadslagingen in de commissie beginnen met de politicologische probleemanalyses over het functioneren van het staatsbestel. Deze vormden immers de bestaansreden van de staatscommissie, vonden zij. Maar hun tegenstanders wilden liever beginnen bij artikel 1 van de grondwet. Want die was het die uiteindelijk, volgens de zware herzieningsprocedure, hervormd zou moeten worden.

Nu ligt het misschien voor de hand de onenigheid over de vergaderagenda – en de inhoudelijke debatten die hierop volgden – vooral langs politieke lijnen te verklaren. Maar dankzij mijn onderzoek naar eerdere commissies en werkgroepen voor grondwetsherziening zag ik ook iets anders. Ik herkende in de debatten ook een diepere tegenstelling, een tegenstelling in het denken over de rol die een grondwet moet spelen wanneer het gaat om staatkundige vernieuwing.

Grondwetstradities als verklaring
Om dit goed uit te leggen wil ik eerst kort ingaan op de eerdere discussies over grondwetsherziening die ik in dit debat herkende. Ik doe dit aan de hand van de drie tradities in het denken over de grondwet die ik heb gedestilleerd uit mijn onderzoek naar ruim 200 jaar debat over de grondwet. Die ‘tradities’ zijn niet echt samenhangende theorieën maar wel stromen in het denken die op een bepaald moment de gedachten van een grote groep bepalen.

Wanneer we kijken naar de eerste denkers over de grondwet – en ik neem het ruim, dus ik veeg de achttiende en negentiende eeuw even op één hoop – dan valt op dat de grondwet destijds vooral een kader moest bieden voor een nieuw staatsbestel. Dat was zo in 1798, in 1814, en opnieuw in 1848. Vooral in 1848 is te zien hoe veranderingen in het staatsbestel ook echt via de grondwet werden bevochten. En wanneer de vernieuwingen dan eenmaal op papier stonden, moesten ze ook in praktijk nog eens worden afgedwongen. De grondwet liep hier dus als het ware op de praktijk vooruit. Daarbij was de grondwet ook zo compleet mogelijk, zodat deze echt kon dienen als normenkader voor de dagelijkse politieke en bestuurlijke praktijk.

Nu denkt u wellicht: dit geldt toch voor elke grondwet? Maar aan het einde van de negentiende eeuw werd dit idee van de grondwet toch echt minder populair. Steeds vaker bleek de in detail uitgewerkte blauwdruk een knellend kader dat veranderingen als de uitbreiding van het kiesrecht in de weg stond. Dit was extra pijnlijk wanneer er voor die veranderingen wel een andere legitimatie bestond, namelijk steun van een meerderheid van de kiezers. Tegenover de grondwet kwam zo als het ware de democratie te staan als normstellend kader voor de politiek. De grondwet werd zo – in elk geval in het denken erover – minder belangrijk als normenkader. De grondwet kreeg meer een symbolische rol en kon in praktijk best een beetje bij de realiteit achterlopen, zo lang dit democratisch maar goed te verantwoorden was.

Ondanks deze lossere omgang met de grondwet aan het begin van de twintigste eeuw bleven er veel terreinen bestaan waar de grondwet verandering in de weg stond. Daarom kwam er in de jaren zestig nog een derde stroming op in het denken over de grondwet. Volgens deze stroming moest een grondwet eigenlijk zo kort mogelijk zijn. De grondwet moest alleen de echt belangrijke zaken – de grondrechten en de hoofdlijnen van het staatsbestel – goed regelen. De rest kon beter worden geschrapt.

Zo blijken er dus verschillende denktradities, verschillende brillen beschikbaar om naar de grondwet te kijken. En ik denk dat één van de problemen waar de commissie-Cals/Donner mee worstelde, één van de redenen waarom het debat over staatkundige vernieuwing misliep, met die brillen te maken heeft. Want zonder het te weten droegen verschillende partijen in het debat verschillende brillen.

Dit is het beste te zien aan het debat dat de commissie-Cals/Donner voerde over wijziging van het kiesstelsel. Binnen de commissie bepleitte vooral Hans Gruijters, de enige afgevaardigde van D’66, dat de commissie via de grondwet een nieuwe procedure zou invoeren voor regeringsvorming. Hij vond daarbij echter onder meer de beide voorzitters van de commissie, oud-premier Jo Cals en de jurist André Donner, tegenover zich. In prachtige nota’s die over een tijdje hopelijk via een bronnenpublicatie van het Huygens ING zijn na te lezen gingen de twee voorzitters vooral in tegen Gruijters’ ambitie om de grondwet te gebruiken als breekijzer voor grote hervormingen. Cals bijvoorbeeld zei dat een eventueel nieuw kiesstelsel de kiezer niet mocht dwingen tot een uitspraak over regeringsvorming. Hooguit mocht het hiertoe de mogelijkheden scheppen. Ook Donner vond dat een grondwetsherziening slechts de hindernissen voor een dergelijke kiezersuitspraak uit de weg mocht nemen. En hij kwam met een tegenvoorstel.

Jan Willem Brouwer en Karin van Leeuwen

Dit tegenvoorstel behelsde een grondwetsbepaling over een gekozen formateur die, vergeleken met de plannen van Gruijters, wel erg kort en vrijblijvend was geformuleerd. De bepaling schiep de mogelijkheid dat de kiezer zich uitsprak voor een formateur, maar als dat niet duidelijk zou gebeuren bleef alles bij het oude.

Nu blijft het verleidelijk dit voorstel als een product van politieke onwil te zien. Maar in de vrijblijvende vorm herkennen we ook het denken over de grondwet zoals zich dit vooral in de jaren zestig, had ontwikkeld. De grondwet moest volgens dit denken zo kort en flexibel mogelijk blijven – want wie kon voorspellen wat men over nog eens vijftig jaar met de kabinetsformatie zou willen. Wat Gruijters wilde daarentegen, was de grondwet op een vrij negentiende-eeuwse, zeg maar Thorbeckeaanse manier gebruiken: als breekijzer voor vernieuwingen.

Vernieuwingen opnieuw bekeken
Zoals u zoals u in het mooie nieuwe CPG-boek kunt teruglezen zou het kabinet-De Jong het voorstel van Donner, dat door een meerderheid van de staatscommissie werd gesteund, uiteindelijk niet overnemen. Desondanks werd het in de Tweede Kamer besproken, als initiatiefvoorstel ingediend door Van Thijn, Goudsmit en Aarden. Daar stuitte het op veel weerstand en ik denk dat alle eerder genoemde verklaringen nodig zijn om dat verzet te verklaren: electoraal belang, polarisatie, maar dus ook: botsing met de heersende ideeën over wat er bij grondwet geregeld moest worden.

Het belang van dat grondwetsperspectief – en daarmee sluit ik af – gaat overigens verder dan alleen het verklaren van historische processen. Want geheel volgens het heersende denken over de grondwet – de grondwet moet niet teveel vastleggen, en mag best een beetje achterlopen – hebben we sinds 1971 de praktijk van de kabinetsformatie tóch belangrijk zien veranderen. De destijds door D’66 bepleite duidelijkheid is niet helemaal bereikt, maar niettemin weet u nu wel al tijdens de verkiezingsstrijd wie u als premier kunt verwachten en sinds kort is bovendien ook de rol van de Tweede Kamer in de kabinetsformatie belangrijk gewijzigd.

Op deze, wat tragere en minder zichtbare manier hebben de jaren zestig toch wel belangrijke staatkundige vernieuwingen teweeg gebracht – u moet alleen even verder kijken dan de grondwet alleen om ze ook echt te kunnen zien.

Klik hier (pdf, 409 kB) voor een pdf-versie van de lezing.