Mr. Rogier van Dam: "Onverwacht zijn wij de laatste papier-generatie"

Datum bericht: 16 juli 2015

Als we Wikipedia mogen geloven gebruikten de Babyloniërs en de oude Egyptenaren vermoedelijk als eersten ‘papier’ (papyrus) om op te schrijven. Grof geschat heeft het papier een geschiedenis van ongeveer vijfduizend jaar. Reden voor een feestje? Tijd om afscheid te nemen! De snelheid waarmee dit gebeurt is ongenadig hoog. Amper dertig jaar geleden (zeg maar gisteren) was de digitale wereld waarin wij nu leven nog niet eens voor te stellen. De communicatie tussen burger en overheid gaat hier vanzelfsprekend in mee. Maar werd het papier – en daarmee de digibeten – eerst nog even ontzien, inmiddels staan de seinen op groen voor de exclusieve opmars van de digitale communicatie. Een korte schets:

1995

Het wordt mogelijk om elektronisch belastingaangifte te doen (Wet elektronische aangifte) (Stb. 1995/606). De mogelijkheid is facultatief: "De gevolgen voor belastingplichtigen beperken zich vooralsnog tot die groep, die te kennen geeft gebruik te willen maken van de mogelijkheid tot het doen van aangifte op elektronische wijze." (MvT, § 7). Het papier behoudt zijn dominante positie – de 'digitalen' zijn de uitzondering.

2004

De Algemene wet bestuursrecht faciliteert het digitale verkeer tussen burgers en bestuursorganen (Wet elektronisch bestuurlijk verkeer, Stb. 2004/214). De regering benadrukt: er is sprake is van 'nevenschikking' en niet van 'verdringing'; het betreft een facultatieve regeling, niks moet, alles mag. Burger en bestuursorganen kunnen elkaar niet dwingen om digitaal te communiceren. Met eerbied voor de 'digibeten' wordt het papier nog ontzien.

2008

Overheid.nl bestaat al een aantal jaar en veel juristen lezen wettelijke regelingen voornamelijk digitaal. Het is dus geen schok als besloten wordt het Staatsblad en de Staatscourant officieel elektronisch uit te geven (Wet elektronische bekendmaking, Stb. 2008/551). Wel blijft de mogelijkheid bestaan om tegen kostprijs een papieren afschrift te ontvangen (artikel 10 Bekendmakingswet). Om de hoek bij het gemeentehuis of de bibliotheek? Nee hoor, bij het Kennis- en exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties van De Werkmaatschappij, Ministerie van BZK in Den Haag (artikel 4 bekendmakingsregeling) – ontmoedigend. Het papier – en de digibeten daarbij – is op dit terrein feitelijk verdrongen.

Provinciale en gemeentelijke verordeningen volgen op de voet: van een optionele elektronische bekendmaking naar een verplichte elektronische bekendmaking per 1 januari 2014 verplicht (Stb. 2012/331).

2010

Het elektronisch verkeer met de bestuursrechter wordt gereguleerd: de regeling uit 2004 wordt van overeenkomstige toepassing verklaard op het verkeer tussen burgers en bestuursrechters (artikel 8:40a Awb) (Wet elektronisch verkeer met de bestuursrechter; Stb. 2010/173). En het is nog steeds facultatief. De regering legt uit: "het komt (…) zeer regelmatig voor dat een burger zonder enige proceservaring rechtstreeks contact met de bestuursrechter kan – en moet kunnen – krijgen. Deze omstandigheid noodzaakt tot extra prudentie bij modernisering van de (hoger)beroepsprocedure, temeer omdat nog steeds veel burgers niet de beschikking hebben over apparatuur en/of kennis om digitaal met anderen te communiceren. De toegang tot rechtsbescherming moet immers voor alle burgers gewaarborgd blijven." (MvT, § 1.2) Het papier mag nog even blijven.

Oktober 2014

In het regeerakkoord 'Bruggen slaan' (2012) staat de volgende zin: "We gaan digitaal procederen in het bestuursrecht mogelijk maken." Vreemd, want dat kon al. Het wordt snel duidelijk dat het gaat om een beginselplicht tot digitaal procederen in het wetsvoorstel – kort gezegd – Vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht (kamerstukken 34059). Artikel 8:36a Awb: Beroep wordt langs elektronische weg ingesteld en ook de overige stukken worden in principe langs elektronische weg ingediend.

De hoofdregel kent een paar uitzonderingen: de verplichting geldt niet voor natuurlijke personen en informele verenigingen, mits zij niet worden vertegenwoordigd door een derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent. Ook bij AMvB kunnen uitzonderingen worden gemaakt (artikel 8:36b Awb): het zou dan gaan om buitenlandse ondernemingen, mits zij niet worden vertegenwoordigd door een derde die in Nederland beroepsmatig rechtsbijstand verleent (artikel 8 concept-AMvB). Ondanks de beginselplicht, wil de regering nog niet aan een algemene plicht: "Een verplichting om digitaal te procederen voor alle natuurlijke personen in Nederland gaat op dit moment te ver. (…) Wanneer een natuurlijke persoon een procedure wenst aan te spannen (…) en op grond van de wet verplicht zou zijn om digitaal te procederen, terwijl hij niet beschikt over de juiste middelen of vaardigheden om aan die verplichting te voldoen, ontstaat een onwenselijke situatie. Dergelijke natuurlijke personen zouden in dat geval feitelijk van de rechter worden afgehouden of in hun verdediging worden geschaad, hetgeen in strijd zou kunnen komen met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens." (MvT, § 12.1.3)

Het papier houdt – zij het marginaal – nog stand.

April 2015

Een laatste definitieve stap in het denken over digitalisering: het wetsvoorstel Wet elektronisch berichtenverkeer belastingdienst (april 2015; kamerstukken 34196; zie ook kamerstukken 33714). Een nieuw artikel 3a Awr moet gaan bepalen: "In het verkeer tussen belastingplichtigen (…) en de inspecteur (…) wordt een bericht uitsluitend elektronisch verzonden." Het wetsvoorstel voorziet in een escape: bij ministeriële regeling kunnen uitzonderingen worden gemaakt voor bepaalde berichten en groepen van belastingplichtigen (artikel 3a lid 3). De basisstructuur oogt inmiddels haast vertrouwd ("digitaal, met uitzonderingen"), maar het venijn zit in de toelichting. De regering (MvT, § 2.3): "De bepaling (artikel 3a lid 3) is niet primair bedoeld om groepen op basis van hun digitale vaardigheid uit te zonderen van de verplichting" en "In onvoorziene omstandigheden kan de delegatiebepaling echter wel voor uitzonderingen (…) worden gebruikt". Met andere woorden: wie niet digitaal kan, moet maar hulp zoeken en kan hulp krijgen. Wie niet wil, heeft pech. De regering kleedt deze stap ook voor de digibeten ogenschijnlijk sympathiek in: "Dit voorkomt stigmatisering en draagt bij aan zelfredzaamheid in de toekomst." Pardon, "voorkomt stigmatisering"? Ik was me er helemaal niet van bewust dat je een 'loser' zou kunnen zijn als je nog papier gebruikt. Maar nu dus wel. Volgens mij werkt vooral de opmerking van de regering stigmatiserend.

Met deze 'stigmatisering'-redenering presenteert de wetgever verdere digitalisering niet alleen als wenselijk, maar zelfs als noodzakelijk.

Het papier verliest definitief.

De vraag is niet meer of, maar slechts wanneer de communicatie tussen burgers en overheid volledig digitaal is. Mijn inschatting? Tussen 2020 en 2025. Dat gaat met horten en stoten, met nieuwe juridische problemen en soms uitstel (zie bijvoorbeeld de column 'Hoe stormbestendig is KEI?' van Steven Venhuizen op dit blog), maar terug naar het papier lijkt ondenkbaar.

Na vijfduizend jaar zijn wij onverwacht de laatste papier-generatie. Eigenlijk best bijzonder.


Mr. Rogier van Dam

Mr. Rogier van Dam is docent bij de Beroepsopleiding Gemeentejuristen en werkzaam als hoofddocent hbo-rechten aan de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen. Voor het CPO verzorgt hij cursussen op het gebied van bestuursrecht.