"We zullen steeds vaker horen dat de overheid coronamaatregelen misbruikt" - Reageren
Boetes, verboden en noodverordeningen: de overheid neemt verregaande maatregelen in de strijd tegen corona. Die zetten onze fundamentele rechten onder druk, zegt Dewi Deijle. "We zullen steeds vaker horen dat de overheid coronamaatregelen misbruikt om de democratie buitenspel te zetten."
We lezen steeds vaker berichten over wereldwijde protesten die worden gehouden tegen de coronamaatregelen. Ook in Nederland laat een tegenbeweging zich steeds vaker horen. "Aan ons is niets gevraagd", klinkt het door in wat actiegroepen betogen. Dat is een terechte opmerking.
In het hele land zijn regionale noodverordeningen afgekondigd om de COVID-19-maatregelen kracht bij te zetten. Ze zijn door de 25 voorzitters van veiligheidsregio’s, de zogenoemde 'superburgemeesters' die verregaande bevoegdheden hebben gekregen, opgesteld en ingevoerd. Dat is bij de noodverordeningen niet het geval. De superburgemeesters worden tijdens deze crisis niet gecontroleerd door de gemeenteraad en over de noodverordeningen is niet gedebatteerd en gestemd door de volksvertegenwoordigers, waardoor geen democratische controle heeft plaatsgevonden. Dat zorgt voor juridische spanning.
De burgemeester kan een noodverordening - die geldt voor een afgebakend gebied en voor tijdelijke lokale crises - afgeven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn (art.176 Gemeentewet). Hierbij mag hij alleen van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften afwijken. Ingaan tegen de Grondwet is alleen toegestaan als dat wettelijk is vastgelegd, en dat is nu niet het geval. Handhaving op de maatregelen gebeurt in bepaalde situaties dus illegaal.
Wel heeft de regering bij de grondwetsherziening van 1983 bepaald dat in uitzonderingsgevallen de beperking van een grondrecht gerechtvaardigd kán zijn (art.103 GW). De grondslag hiervoor is de redelijke uitleg van grondrechten. Een maatregel die inbreuk maakt, is niet ongrondwettig als de intrekking of de vernietiging ervan moet worden gezien als in strijd met datgene wat redelijk is. Bij de vraag wat dan redelijk is, speelt de proportionaliteit een belangrijke rol en moeten maatschappelijke en persoonlijke belangen tegen elkaar worden afgewogen.
Conflicterende grondrechten
De noodverordeningen zijn er weliswaar om de gezondheid en het leven van de bevolking te beschermen, maar daarbij moet wel rekening worden gehouden met onze fundamentele rechten. In de coronacrisis is sprake van conflicterende grondrechten.
Bij de vraag of het tijdens de coronacrisis gerechtvaardigd is om bepaalde ondernemingen en allerlei openbare gelegenheden te sluiten en evenementen te verbieden, kun je succesvol betogen dat het maatschappelijk belang zwaarder weegt dan een eventuele schending van de individuele grondrechten. De Nederlandse overheid heeft nota bene de wettelijke plicht om maatregelen te treffen ter bevordering van de volksgezondheid (art. 22 GW). Zij moet epidemieën zoveel mogelijk voorkomen (art. 11 ESH) en het recht op een zo goed mogelijke gezondheid van eenieder garanderen (art. 12 IVESCR). De bescherming van de volksgezondheid geldt doorgaans als een geaccepteerde rechtvaardigingsgrond. Maar dat kan op een gegeven moment niet meer op basis van een noodverordening. Bij het uitvaardigen van een noodverordening is de burgemeester niet verplicht om aan te geven voor welke periode die geldt. De noodverordening is uitgewerkt zodra deze is opgevolgd en wordt daarna ingetrokken.
Voor veel burgers duren de maatregelen te lang, zeker nu er geen sprake meer is van een echte crisissituatie en voor velen de financiële situatie en leefsituatie onhoudbaar is geworden. Niet alleen dat; groepen in de samenleving voelen zich ook in een hoek gedrukt en beperkt in hun doen en laten.
Illegale feestjes of illegale handhaving?
In de (illegale) coronanoodverordeningen is bepaald dat het verboden is om samenkomsten te laten plaatsvinden, te (laten) organiseren of te laten ontstaan, of om aan samenkomsten deel te nemen. Als het aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s ligt, zijn samenkomsten in woningen net zo strafbaar als daarbuiten. Maar is dat wel zo?
De noodverordening definieert in de begripsbepaling samenkomsten als openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet (op straat, een plein, in het park en dergelijke), samenkomsten in voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, alsmede in vaartuigen (de bioscoop, het voetbalstadion, op het sportveld, begraafplaats en dergelijke) en samenkomsten buiten de publieke ruimte (in de woning).
Kortom: samenkomsten zijn bijna overal verboden, maar echt helder en eenduidig is het begrip niet geformuleerd. Feestjes en bijeenkomsten thuis zijn blijkbaar ook niet toegestaan. Politie en handhavers treden woningen binnen, terwijl er geen sprake is van acute dreiging en gevaar. Burgers riskeren wel een boete oplopend tot 390 euro, maar er valt over te twisten of dit wel legitiem is. Het legaliteitsbeginsel - geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane strafbepaling (art. 1 Sr) - is het uitgangspunt in artikel 16 van onze Grondwet en in artikel 7 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Dit betekent ook dat de wetgever de verplichting heeft om heldere en duidelijke strafwetten te maken.
In dit verband is het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer (art. 10 GW) en het huisrecht (art. 12 GW) van belang. De Grondwet eist voor inmenging een volledig uitgewerkte basis in een wet afkomstig van regering en Staten-Generaal. Artikel 176 van de Gemeentewet biedt geen grondslag hiervoor, waardoor het binnentreden van woningen (en bedrijfsgebouwen) illegaal is. Maar ik vermoed ook dat de plicht om het recht op leven te beschermen zwaarder zal wegen en rechters de inbreuk om die reden als rechtmatig oordelen.
Maatregelen leiden tot rechtsonzekerheid
Het begrip 'samenkomsten' heeft niet het doel om alles te dekken. De definitie wordt in de coronaverordening gekoppeld aan verschillende locaties, maar helder geformuleerd is ze niet. Het te vaag formuleren van een verbod doet echter tekort aan de rechtszekerheid van burgers. Ook kan het leiden tot willekeur. We zien dat er ook coronaboetes worden uitgedeeld, terwijl er niet eerst een waarschuwing is gegeven. Als iedere gemeente verschillend handelt, ontstaat er rechtsongelijkheid.
Het verbod van willekeur verbiedt de overheid ook om de bevoegdheid tot het nemen van een besluit voor een ander doel te gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend (art 3:3 Awb - détournement de pouvoir). De COVID-19-noodverordening biedt voorschriften ter voorkoming van verdere verspreiding van het coronavirus en gaat over samenkomsten van groepen die géén anderhalve meter afstand houden. De noodverordening mag dus niet voor zaken worden ingezet die niets met corona van doen hebben. Onlangs werd een Pegida-demonstratie in Zwolle verboden, terwijl het om ongeveer 15 demonstranten zou gaan die de anderhalve meter afstand in acht zouden nemen en de mondkapjes al hadden klaarliggen. Als de organisator aannemelijk kan maken dat hij veiligheid kan garanderen, zou de demonstratie doorgang kunnen vinden (zie artikel 2.1, eerste lid sub d van de Noodverordening COVID-19).
Naar mijn mening is het verbieden van een demonstratie - los van het doel ervan - op basis van de noodverordening een broze legitimatie. Het is niet zo gek dat we steeds vaker de klacht zullen horen dat de overheid coronamaatregelen misbruikt om de democratie buitenspel te zetten.
Spoedwet zal maatregelen nog sterker legitimeren
“Alleen samen krijgen we corona onder controle, blijf zoveel mogelijk thuis”, aldus het RIVM. In artikel 2, eerste lid, vierde Protocol bij het EVRM is bepaald dat een ieder die wettig op het grondgebied van een staat verblijft, binnen dat grondgebied het recht heeft zich vrijelijk te verplaatsen. We horen vanuit de samenleving steeds vaker dat onze bewegingsvrijheid wordt aangetast en dat de democratie wordt ondermijnd. Toch wordt straks de democratische legitimiteit van de maatregelen versterkt, want het kabinet werkt momenteel aan een spoedwet om de maatregelen tegen verspreiding van het coronavirus een steviger juridische basis te geven. Wel slechts tijdelijk, vermoedelijk tot 30 september 2020, maar met de mogelijkheid tot verlenging.
Is dit wel zo gunstig voor onze grondrechten? Het betekent in ieder geval dat er een wettelijke basis voor de anderhalvemetersamenleving wordt gecreëerd en burgers (nog) makkelijker gestraft kunnen worden als ze maatregelen niet opvolgen. Naar mijn mening verdient het dus zeker aanbeveling dat in de spoedwet de definities nader worden uitgewerkt, zeker omdat er strafrechtelijk wordt gehandhaafd. Het Lex certa-beginsel is een subbeginsel van het legaliteitsbeginsel, dat inhoudt dat voor iedereen duidelijk moet zijn welk handelen en nalaten leidt tot strafrechtelijke aansprakelijkheid.
Het valt te betwijfelen of de beperkingen die aanvankelijk door de meeste burgers als gerechtvaardigd worden gezien, dat ook nog zijn als ze bijvoorbeeld nog maanden achtereen worden voortgezet, of totdat er een vaccin is. Waar het uiteindelijk om gaat en waar burgers in alle lagen van de samenleving mee worstelen, is dat zij een langdurige periode van social distancing niet meer weten te overbruggen. Dat er steeds meer tegengeluiden zullen klinken, lijkt mij niet onwaarschijnlijk. Het gemis aan real life vriendschappen, liefde en genegenheid wringt en is sterker dan welke (legitieme) rechtvaardiging op een inbreukmakende maatregel dan ook.
Lees ook:
Dewi Deijle is jurist en eigenaar van OJAU-rechtskundig advies. Daarnaast doceert zij HBO-rechten en sociaal juridische dienstverlening bij enkele onderwijsinstellingen. Deijle is auteur van Postpakketjes van overzee, een boek over gelegaliseerde kinderhandel in interlandelijke adoptie en de rol van de Nederlandse overheid hierin.