Gesjoemel met het gemeentelijke noodrecht

Datum bericht: 7 juni 2022

Hub. Hennekens

Sinds de coronapandemie is het gemeentelijke noodrecht tot een speelbal van wetgever en juridische discipline verworden, constateert emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens. Maar gemeentelijk noodrecht is geen crisisbestrijdingsrecht.

Sinds de coronapandemie is een ontwikkeling ontstaan waarin het gemeentelijke noodrecht tot een speelbal van wetgever en juridische discipline is verworden. Die ontwikkeling veroorzaakt rechtsonzekerheid inzake de bevoegdheid van de burgemeester en de rechtspositie van burgers. Meer dan ooit dreigen een mer à boire en chaotische situaties. De term crisis wordt te pas en te onpas en ongemotiveerd gebruikt. Het gemeentelijke noodrecht dreigt een kop van jut(recht) te worden. Een crisis treedt op als gevolg van een ernstige gebeurtenis of voorval, zij is niet de oorzaak. Er zijn persoonlijke crises, zoals psychische en mentale, en collectieve, ontstaan door bijvoorbeeld epidemieën, oorlogen, rampen, instortende economieën etc. Sommige crises leiden tot noodrechtmaatregelen, maar lang niet allemaal. Het recht zoekt de oorzaak om op grond daarvan de gevolgen aan bod te laten komen. Zo ook het gemeentelijke noodrecht. Afhankelijk van de oorzaak worden de feitelijke en juridische maatregelen bepaald ter voorkoming of bestrijding van de rechtstreeks daaruit voortvloeiende gevolgen die soms bepaalde crises veroorzaken. Veelal wordt de oorzaak als onderdeel van het gevolg in die term tot uitdrukking gebracht. Als voorbeelden geef ik: voedselcrisis, economische crisis en migratiecrisis.

Wat houdt het gemeentelijke noodrecht in?

Om een verantwoord inzicht te krijgen in de regeling van het gemeentelijke noodrecht geef ik kort de historische ontwikkeling weer. Artikel 184 Gemeentewet 1851 luidde: "In geval van oproerige beweging, van samenscholing of andere stoornis der openbare orde, is de burgemeester bevoegd, de hulp der schutterij en van het in de gemeente aanwezige of naastbij zijnde krijgsvolk te vorderen." De hierin geformuleerde grondslag is tot op de dag van vandaag de basis van het gemeentelijke noodrecht. In 1931 luidde artikel 217: "In geval van oproerige beweging, van samenscholing of andere stoornis der openbare orde of van ernstige vrees daarvan, is de burgemeester bevoegd, de hulp van het krijgsvolk te vorderen." Artikel 219 sloot daarop aan: "In het in artikel 217 bedoeld geval, is de burgemeester bevoegd, alle bevelen, die hij ter handhaving van de openbare orde nodig acht, te geven." De noodverordeningbevoegdheid van de burgemeester werd in 1851 opgenomen in artikel 187. Na de watersnood in 1953 werd na het evacuatienoodbevel van de burgemeester van Zierikzee - zie rechtbank Middelburg 4 maart 1953, AB 1953, p. 459 en NJ 1953, 197, bekrachtigd door hof Den Haag 29 april 1953, AB 1953, p. 541 en NJ 1953, 392 - 'ernstige rampen' toegevoegd. Op die toevoeging ga ik nog in. Nu luidt artikel 175: "In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht." In die omstandigheden kan de burgemeester ook algemeen verbindende voorschriften (noodverordeningen) uitvaardigen. Hiermee is de rechtszekerheid gediend en zijn limitatief de oorzaken bepaald. Dit bevordert rechtszekerheid en niet minder belangrijk: maatschappelijke zekerheid. In de coronacrisis ontbrak het aan die zekerheid.

Een tweede opmerking

Niet alleen dient feitelijk vast te staan welke gebeurtenis tot het nemen van maatregelen leidt, ook de omvang en het effect is relevant. Gemeentelijk noodrecht is geen crisisbestrijdingsrecht. Crises die het gevolg zijn van epidemieën, economische of financiële situaties, voedselgebrek, gebrek aan opvang, oorlog etc., mogen/kunnen niet met generaal gemeentelijk noodrecht worden bestreden. Daarbij is essentieel dat de noodbevoegdheid van de burgemeester een autonome is en dus beperkt tot de gemeentelijke huishouding. Als bijzonder voorval vermeld ik het arrest Maurik, waarin de Hoge Raad compétence de fait van de burgemeester aanvaardde buiten de Gemeentewet om toen de burgemeester aan een handelaar een verbod tot zwarthandel oplegde. De oorlog rechtvaardigde dit optreden aangezien geen andere overheidsinstantie daartoe in staat was (HR 15 februari 1952, NJ 1953, 52). Dit uitzonderlijk optreden van de burgemeester laat zien dat ook ongeschreven noodrecht op gemeentelijk niveau van betekenis kan zijn. Het toont tevens aan dat de rechter nagaat of aan de 'gewone' gemeenterechtelijke criteria wordt voldaan. Zo niet, dan is dat noodrecht niet toepasbaar. Verder kan ingevolge medebewind in noodsituaties de burgemeester vanwege de centrale overheid tot medewerking aan nationaal noodrecht worden verplicht. Dit gaat de autonome gemeentelijke regeling te buiten.

Rampen

In 1957 werd de gemeentelijke noodwetregeling ook van toepassing op rampen. Een ramp is geen crisis (anders NJB 2022, p. 1041) maar kan een crisis tot gevolg hebben. Van gemeentelijke crises is nooit sprake geweest. In de casus Zierikzee regelde de burgemeester niet de feitelijke en juridische maatregelen voor de getroffenen of ter bestrijding van de watersnood. Hij verbood het verblijf in de gemeente vanwege mogelijke wanordelijkheden en verstoring van de openbare orde. Hij bleef binnen zijn competentie. Hij nam geen maatregelen – kon dat ook niet – tegen de watersnood zelf, maar ter voorkoming van aantasting van gemeentelijke ordebelangen. Doordat de brandweer in geval van rampen in de wetgeving een opdracht heeft gekregen, blijkt bovendien dat die term zo ruim is uitgelegd dat hij ook voor bepaalde 'gemeentelijke ongelukken' wordt gebruikt. De ramp leidt tot feitelijke maatregelen en kan soms maatregelen van juridische aard van de burgemeester vereisen. Ook dan is er zorg voor een ordelijk verloop van het gemeenschapsleven. In dit soort gevallen pleegt niet van crisis gesproken te worden. Terminologisch voldoet 'Rampenwet', terwijl de 'Crisis- en herstelwet' de lezer in het ongewisse laat. Er wordt niet gesproken van een oproercrisis, wanordecrisis of daaraan verwante uitdrukkingen. Ook al kennen we (geo)politieke crises, het recht heeft aan wetscrises zeker geen behoefte.

Het gemeentelijke noodrecht in relatie tot nationaal noodrecht

Het tijdens de coronacrisis toegepaste nationale noodrecht was en is per definitie geen gemeentelijk noodrecht. Daarom konden de gemeentelijke noodrechtbepalingen niet van dienst zijn. Niet minder van belang is dat tijdens de werking van het nationale noodrecht het gemeentelijke noodrecht, los van het nationale, zijn betekenis bleef behouden en ook van toepassing is geweest (o.a. in Eindhoven en Venlo, bij de rellen eind januari 2021), omdat zich situaties voordeden waarvoor het autonome gemeentelijke noodrecht geregeld is. Dit recht staat naast en los van het landelijke noodrecht. Het bleef ook tijdens de zogenaamde coronacrisis van belang omdat de aard/oorzaak van het optreden een eigen beweegreden had en geen betrekking had op de epidemiebestrijding. Het is dan ook onjuist om vanuit het gemeentelijke noodrecht een nationaal noodrecht op te bouwen (bottom-up). Bij de vormgeving van nationaal noodrecht zal de wetgever daarom van bovenaf (top-down) te werk moeten gaan als hij gemeentelijke organen- zoals de burgemeester - in medebewind wenst te roepen. De burgemeester blijft - geabstraheerd daarvan - bevoegd autonome noodmaatregelen te nemen. Ook is duidelijk dat heel wat nationale maatregelen mondiaal gerelateerd zijn zoals het geval is bij pandemieën en de klimaatcrisis.

Slot

De opvatting als zou het gemeentelijke noodrecht crisisrecht zijn, verdient afkeuring. Een relatie van het autonome gemeentelijke noodrecht met het nationale noodrecht is niet zinvol. Het gemeentelijke noodrecht heeft vanaf zijn ontstaan goede diensten bewezen. Argumenten tot wijziging daarvan zijn niet gegeven. Nationaal noodrecht heeft zijn eigen wetmatigheden. De juridische discipline kan daarvoor een degelijke bijdrage leveren. Daaraan mankeert het nu jammer genoeg.

Wilt u op de hoogte blijven van inspirerende columns, kennisclips en de nieuwste cursussen? Meld u aan voor de informatiemails.


Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.

CPO Academy is het kennisplatform van het CPO. Met columns en kennisclips van CPO-docenten en wetenschappers. Voor inspiratie, reflectie en nieuwe inzichten.

Wilt u op de hoogte blijven van inspirerende columns, kennisclips en de nieuwste cursussen? Meld u aan voor de informatiemails.

aanmelden