Na lang broeden heeft de grondwetgever een miskraam gebaard

Datum bericht: 7 september 2022

Hub. Hennekens

Een nieuwe bepaling in onze Grondwet zou grondrechten en de democratische rechtsstaat moeten waarborgen. Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens neemt de bepaling onder de loep. Is de nakoming van de grondrechten wel geregeld? En hoe democratisch is onze Grondwet eigenlijk?

Bij wet van 6 juli 2022, Stb. 2022, 332 is een algemene bepaling in de Grondwet in werking getreden die voorafgaat aan hoofdstuk 1. Deze bepaling is een soort preambule en zou een normatief karakter hebben. In het regeringsvoorstel luidde de tekst: “De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten”. De Raad van State had deze ontraden omdat van een normatieve werking niet bleek. Dit argument is evenwel terzijde gesteld en de regering diende het voorstel alsnog in. Uiteindelijk is het amendement Koopmans aangenomen. Dit luidt: “De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.” Kan hieraan normatieve werking worden toegekend?

Waarom en waardoor een norm?

Normen hebben tot doel om degenen tot wie die norm is gericht te gebieden zich conform de norm te gedragen. Zij houden een gebod of verbod in jegens betrokkenen. De nieuwe bepaling in de Grondwet is een verklaring van algemene strekking. De vraag rijst of zij normatieve werking heeft, zoals van overheidswege is beweerd. Zij houdt een toezegging in. Die zou rechtens van betekenis zijn als het subject van de toezegging op nakoming kan worden aangesproken. Het subject is de Grondwet; een dode letter. Zij kan niet op nakoming van die toezegging worden aangesproken. Om die reden kan van een normatieve werking geen sprake zijn.

Als normatieve preambule aan de orde?

Vanwege een verwijzing in van rijkswege verstrekte informatie naar het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, zou de bepaling opgevat kunnen worden als ‘een preambule met normatief effect’. Het Statuut bevat een preambule die zich richt tot de ondertekenaars van het Statuut, zo meldt de informatie. De informatieve preambule luidde: “Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen, overwegende dat zij uit vrije wil verklaard hebben in het Koninkrijk der Nederlanden een nieuwe rechtsorde te aanvaarden, waarin zij de eigen belangen zelfstandig behartigen en op voet van gelijkwaardigheid de gemeenschappelijke belangen verzorgen en wederkerig bijstand verlenen, hebben besloten in gemeen overleg het Statuut voor het Koninkrijk als volgt vast te stellen.” De tekst verwijst naar het besluit tot onderlinge bijstand van de desbetreffende landen. Het is een bevestiging van een overeenkomst waaraan partijen zich gebonden hadden. Van een dergelijke preambule is in de algemene bepaling van de Grondwet geen sprake. De verwijzing naar het Statuut gaat niet op en zaait verwarring.

Nadere toelichting van totstandkoming en ontwikkeling van de verklaring

Relevant voor nader inzicht van de algemene bepaling is de historie ervan. De staatscommissie Thomassen had in 2010 voorgesteld om een preambule in de Grondwet op te nemen met de volgende inhoud: “Nederland is een democratische rechtsstaat. De overheid eerbiedigt en waarborgt de menselijke waardigheid, de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen. Openbaar gezag wordt alleen uitgeoefend krachtens de Grondwet of de wet.” Het kabinet heeft deze preambule niet aanvaard. Zij zou niet passen in onze Grondwet [sic!]. Dit argument is een bezweringsformule. De vastlegging van onze staat als democratische rechtsstaat werd niet aanvaard. Dat was en is de echte reden. De aan de overheid opgelegde plichten gaven kennelijk een te degelijke houvast voor het volk.

Aan de Aanwijzingen voor de regelgeving op grond waarvan alleen tot een nieuwe regeling wordt besloten indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan, werd zeker voldaan (Aanwijzing 2.2). Die noodzaak lag namelijk in een lacune van onze Grondwet om de relatie tussen het volk en de overheid vast te leggen. De afwijzing van de zo heldere en zinvolle preambule toont – niet voor het eerst – de onwil aan van een kabinet. Bij gebreke van een overtuigend argument werd een bezwering van onvermogen gehanteerd. En het parlement liet het daarbij.

Wat houdt de bepaling feitelijk in?

Kan een feitelijk gevolg aan de verklaring worden toegerekend? Het onderwerp van de zin is ‘de Grondwet’. Dat is een document op grond van een besluit van de regering en de Staten-Generaal. Als subject van de vastgestelde bepaling moet de Grondwet zorgen voor waarborging van de grondrechten en de democratische rechtsstaat. Maar dat kan de Grondwet niet omdat zij een levenloos document is. Zij kan feitelijk niets uitrichten. De bepaling houdt niet meer in dan een mededeling. De Grondwet kan grondrechten waarborgen noch zorgen voor een democratische staat. Zij kan wel grondrechten bevatten en eisen stellen aan een democratische staat. Waarborging en nakoming daarvan kan slechts geschieden door degenen die daartoe in de Grondwet worden verplicht, zoals de wetgever, de regering, het bestuur en de rechters. Hier blijkt de grondwetgever te volstaan met de aankondiging dat de Grondwet iets zou moeten doen, niet wie in realiteit moet handelen. Het is een miskraam geworden omdat niemand is aangewezen die kan handelen. Ook feitelijk is het een miskraam.

Zou het ook goed geregeld kunnen worden?

Ja, kijk maar naar het voorstel van de commissie Thomassen, die de Duitse Grondwet kende. De Grondwet van onze oosterburen bepaalt in artikel 1, lid 1: “Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist die Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.“ Dit is een opdracht die de overheid een plicht oplegt. Dat past in een democratische grondwet, ook in ons land. Het volk verklaart vervolgens in lid 2: “Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverleztlichen und unveräußelichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.“ Om in lid 3 de wetgever, het bestuur en de rechter direct aan het recht te binden. Van een grondwettelijk vastgelegde democratische rechtsstaat gesproken! Hoe goed ons land dat geregeld heeft? Nou, zie de nieuwe preambule in onze Grondwet!

Slot

Wie denkt dat het niet droevig gesteld is met de wil van onze overheid, of zo men wil de politiek? Zij die zweren bij de politiek zouden er beter aan doen zich te bekommeren om het belang van burger en volk dat in toenemende mate het vertrouwen in de politiek verliest. Van een bepaling als deze gaat geen vertrouwen uit. In tegendeel, zij draagt direct noch indirect bij aan het zo belangrijke wezenskenmerk van hetgeen in een maatschappij nodig is: elkaar vertrouwen! Als de overheid de democratie niet vertrouwt, zal het volk dan de overheid vertrouwen? De macht die niet van wijken weet en die het volk naar haar pijpen laat dansen! In Duitsland heeft de Tweede Wereldoorlog ervoor gezorgd dat de grondwet de overheid verplicht aan het volk dienstbaar te zijn volgens de eis van het recht. Men hoeft geen jurist te zijn om de Nederlandse Grondwet geen democratische grondwet te noemen.

Wilt u op de hoogte blijven van inspirerende columns, kennisclips en de nieuwste cursussen? Meld u aan voor de informatiemails.


Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.

CPO Academy is het kennisplatform van het CPO. Met columns en kennisclips van CPO-docenten en wetenschappers. Voor inspiratie, reflectie en nieuwe inzichten.

Wilt u op de hoogte blijven van inspirerende columns, kennisclips en de nieuwste cursussen? Meld u aan voor de informatiemails.

aanmelden