Opvang asielzoekers: onnodig hink-stap-sprongrecht

Datum bericht: 5 december 2022

Hub. Hennekens

Hub. Hennekens (emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht) is kritisch over het wetsvoorstel voor de verdeling van opvangplaatsen voor asielzoekers. Volgens hem kan het tekort aan opvangplaatsen voor asielzoekers op korte termijn niet langs deze weg worden gerealiseerd. Welke alternatieven heeft de overheid wel?

In consultatie is het wetsvoorstel dat de verdeling van opvangplaatsen voor asielzoekers gaat regelen. Dit blinkt uit door onnodige ingewikkeldheid. De minister van Justitie en Veiligheid, het provinciaal bestuur, de colleges van B en W en het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) komen eraan te pas om een locatie of een accommodatie te realiseren voor asielzoekers. Daarvoor is een tijdsbestek van enkele jaren uitgetrokken en is een mengelmoes van publiek- en privaatrechtelijk handelen bedacht.

Kort overzicht van het voorstel

De minister van Justitie en Veiligheid maakt eens in de twee jaar bekend hoeveel opvangplaatsen per provincie voor de komende twee jaar verwacht worden, met een indicatieve verdeling per gemeente. Het gaat om een voorziening in beschikbaarheid voor vijf jaar. Dan volgt een overleg tussen de colleges van B en W, Gedeputeerde Staten en het COA onder voorzitterschap van de commissaris van de Koning als rijksorgaan. Voor 1 september van het volgende kalenderjaar neemt de minister een besluit waarin per provincie het aantal opvangplaatsen wordt vastgesteld per aangewezen gemeente. Dit is het verdeelbesluit. Vervolgens moet de aangewezen gemeente binnen twee jaar zorg dragen voor het mogelijk maken van opvangvoorzieningen voor asielzoekers. Daarvoor dient de gemeente aan het COA binnen zes maanden na het verdeelbesluit een locatie of accommodatie ter beschikking te stellen. De regeling sluit af met financiële bepalingen die tot vragen en procedures kunnen leiden.

Juridische kwalificaties

Het COA is een rechtspersoon naar privaatrecht en dus bevoegd civielrechtelijk te handelen. Ook de gemeente is daartoe bevoegd. De relatie tussen beide is van privaatrechtelijke aard. Het verdeelbesluit is een publiekrechtelijke rechtshandeling van de minister waarbij aan het college van B en W een plicht wordt opgelegd. Tegen zo’n besluit kan iedere belanghebbende bezwaar maken en nadien in beroep komen. Men kan het verdeelbesluit kwalificeren als een bundel beschikkingen in de zin van artikel 1:3, lid 2 Awb. De terbeschikkingstelling door een gemeente zal van privaatrechtelijke aard zijn en over het algemeen berusten op een overeenkomst van koop of huur van de locatie of accommodatie. Daartoe zal de gemeente op civielrechtelijke grondslag een relatie met het COA dienen aan te gaan en zal het college van B en W ter verlening van de ingebruikneming (art. 7, lid 1 sub b uit het wetsvoorstel) de noodzakelijke gemeentelijke vergunningen dienen te verstrekken aan het COA. Tegen deze vergunningen staat dan voor iedere belanghebbende de mogelijkheid van bezwaar en beroep open. Daarna zal het COA een overeenkomst met de asielzoeker dienen aan te gaan. Aldus is een ingewikkeld systeem van rechtshandelingen gecreëerd om uiteindelijk asielzoekers een opvangvoorziening te verschaffen.

Beoordeling van voorstel

Als men de balans opmaakt van deze gang van zaken in relatie tot het doel waartoe het voorstel wordt gedaan, dan ligt een negatieve uitkomst voor de hand. De bedoeling om een einde te maken aan het tekort aan opvangplaatsen voor asielzoekers kan op korte termijn niet langs deze weg worden gerealiseerd. Er gaan jaren overheen om een locatie of accommodatie gereed te hebben voor opvang. Waarom is deze omslachtige weg gekozen en welke alternatieven zijn onderzocht om het probleem van de achterstand in huisvesting voor asielzoekers op te lossen? Zou er geen effectievere oplossing gepresenteerd kunnen worden? In de voorbije jaren is aan de voorbereiding van een op de toekomst gerichte opvang van asielzoekers onvoldoende aandacht besteed. Die nalatigheid heeft geleid tot de nu onaanvaardbare situatie. Voor dit zo gevoelige maatschappelijke vraagstuk mag een goede organisatie en een deskundige aanpak niet worden verwaarloosd. De verplichting waartoe onze overheid zich heeft verbonden, is zo zeer geschonden dat nu steen en been wordt geklaagd over de ontstane situatie. Voor de plaatselijke bevolking en de te huisvesten asielzoekers zijn niet de vereiste activiteiten verricht.

Een aspect van algemene aard inzake de organisatie in de staat

Een organisatorisch aspect betreft de positie die het ministerie van Justitie en Veiligheid inneemt. Dit ministerie komt tot de provinciale en gemeentebesturen in een relatie van medebewind te staan. Dit is een nieuwe loot aan de toch al zwaar beladen justitiële boom. Het ministerie is in de loop der jaren uitgegroeid tot een zware macht binnen het binnenlands bestuur en is zijn oorspronkelijke wortelstam ontgroeid. De taken en bevoegdheden inzake asielopvang horen qua inhoud en gerichtheid thuis in een ministerie dat voor die zorg specifiek in aanmerking komt. Daarbij valt te denken aan Binnenlands Zaken, voor huisvesting aan Volkshuisvesting, en aan Sociale Zaken tezamen met het gemeentebestuur voor de begeleiding en informatie van de plaatselijke bevolking en asielzoekers. Jarenlang heeft het ministerie van Justitie en Veiligheid aan machtsuitbreiding gedaan. Er wordt ook nu gestreefd naar een structuur die geen recht doet aan het te verwezenlijken doel. Weer wordt een nieuwe macht aan dit ministerie verschaft. Dit terrein is wezensvreemd aan hetgeen dit ministerie qua deskundigheid en grondslag heeft te doen. Het in behandeling te nemen voorstel zou naar mijn oordeel aangegrepen dienen te worden om zich te bezinnen over de sinds jaren gegroeide scheve verhoudingen in onze staatsorganisatie. Het te behartigen belang vereist ten principale een efficiënte en integrale aanpak, waarbij alle aspecten gepaste aanpak verdienen. Van het ministerie van Justitie en Veiligheid kan niet verwacht worden een sociale activiteit als de onderhavige met kennis en inzet voor opvang en huisvesting van asielzoekers te kunnen bieden. Tot nu toe is dat ook niet geschied. Dit is een van de redenen die tot de huidige problemen hebben geleid.

Alternatieven

Vooralsnog kan voor opvangplaatsen worden gezocht naar een voorziening waarbij het COA zelf rechtstreeks bevoegd is daarvoor te zorgen door middel van privaatrechtelijke handelingen. Omdat de opvangplaatsen in een gemeente gerealiseerd moeten worden, ligt het voor de hand dit in samenwerking met de desbetreffende gemeente te doen. Niet nodig is dat de gemeenten zelf accommodaties en plaatsen dienen te verwerven en die als opvangplaatsen ter beschikking dienen te stellen aan het COA. Ook is interventie van het provinciaal bestuur overbodig. Dat scheelt heel wat tijd en onnodige beslissingen. Verder zou een ministerie van Volkshuisvesting via opdrachten aan de toegelaten instellingen de bevoegdheid kunnen verkrijgen om indirect voor huisvesting te zorgen. Ook zou – zoals destijds na de Tweede Wereldoorlog – een wet als de Woonruimtewet 1947 tot voorbeeld kunnen dienen voor een acuut probleem van humanitaire aard. Zo’n noodregeling was toen onmisbaar.

Per saldo een andere aanpak

Structureel zou een interdepartementale organisatie met een afgebakende doelstelling alle facetten van de asielopvang dienen te behartigen. Als in de toekomst in samenwerking met de gemeentebesturen deze zorg permanent aandacht krijgt, zou dit getuigen van een inspanning tot nakoming van de op de overheid rustende verplichtingen inzake huisvesting van asielzoekers. Besturen is vooruitzien en daaraan heeft het tot nu toe ontbroken.

Wilt u op de hoogte blijven van inspirerende columns, kennisclips en de nieuwste cursussen? Meld u aan voor de informatiemails.


Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.

CPO Academy is het kennisplatform van het CPO. Met columns en kennisclips van CPO-docenten en wetenschappers. Voor inspiratie, reflectie en nieuwe inzichten.

Wilt u op de hoogte blijven van inspirerende columns, kennisclips en de nieuwste cursussen? Meld u aan voor de informatiemails.

aanmelden