De positie van de gemeenteraad bij wet versterkt: mooie sier?

Datum bericht: 6 juli 2022

Hub. Hennekens

Op 1 juli is de Wet ter versterking van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen in werking getreden. Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens plaatst enkele kanttekeningen bij de wet. Leidt de nieuwe regeling tot versterking van de zeggenschap van gemeenteraden in samenwerkingsverbanden of ontstaat een vierde bestuurslaag?

De wetgever heeft zich om de relatie tussen gemeenten met samenwerkingsverbanden bekommerd. Op 1 juli van dit jaar is namelijk de Wet ter versterking van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen in werking getreden. Hierin wordt onder meer de positie van gemeenteraden geregeld om als volksvertegenwoordiging meer invloed te krijgen bij het aangaan van en het participeren in en bij samenwerking met andere gemeenten en overheden. Het betreft o.a. de verruiming van zienswijzen, de introductie van een adviescommissie, afspraken over participatie, een informatieplicht en een vergoeding voor gemeenschappelijke adviescommissies en adviseurs.

Een kleine duik in het juridische diep

Een van de belangrijkste redenen voor het aangaan van gemeenschappelijke regelingen is gelegen in de wettelijke taakstellingen waartoe gemeentebesturen bij wet worden verplicht. De wetgever heeft in grote mate verplichtingen opgelegd aan gemeentelijke organen die veelal in samenwerking verricht dienen te worden om tot uitvoering ervan te kunnen komen. Bovendien is die methode een middel gebleken om de gemeenten met kosten te belasten die de staat niet ten volle wenst te dragen. De vraag is welke afweging de wetgever maakt als hij gemeenten met taken belast. Van een afweging is veelal nauwelijks sprake. Juist die afweging zou van betekenis zijn om na te gaan of er terecht tot die verplichting wordt besloten. Als het doel afwentelen van kosten is, blijkt dat vaak tot negatieve gevolgen te leiden. Ook leidt samenwerking nogal eens tot de bij wet verplichte instelling van diensten, die vervolgens in hoge mate los komen te staan van democratische controle door de gemeenteraden. Aan die verplichtingen kunnen gemeenteraden niets doen, gemeentelijke taken en bevoegdheden worden dan aan de gemeente de facto onttrokken. De ingestelde diensten gaan in grote mate hun eigen gang.

Een diepere duik

De wetgever kan gemeenten in medebewind roepen. Onderdeel daarvan kan zijn de verplichting tot het aangaan van een gemeenschappelijke regeling. De wetgever is niet bevoegd om de gemeenten te verplichten tot het aangaan van een gemeenschappelijke regeling op het terrein van de autonomie. Artikel 124, lid 1 Grondwet laat regeling en bestuur van de eigen huishouding over aan de gemeente zelf. Wat op grond van de Grondwet overgelaten is, dient de wetgever te respecteren. Hij kan uitsluitend door middel van medebewind die huishouding beperken en heeft dat ruimschoots gedaan.

De Wet veiligheidsregio’s (Wvr) onttrekt de autonome bestuursbevoegdheid van de burgemeester als gemeentelijk orgaan tot handhaving van de openbare orde aan de gemeentelijke organisatie. Een tweede aanslag op de relatie met de gemeenten betreft het medebewind van die gemeenschappelijke regelingen. Medebewind is een vorm waarbij gemeentelijke organen tot medewerking aan wetten kunnen worden verplicht. Zij kunnen daaraan via gemeenschappelijk regelingen uitvoering geven. De wetgever mag van gemeenten, niet van gemeenschappelijke regelingen, medewerking vorderen.

Toch een vierde bestuurslaag op komst?

Bekend is dat met name BZK bij herhaling pogingen in het werk heeft gesteld tot de introductie van een vierde bestuurslaag. Dit streven heeft bijna de gehele tweede helft van de vorige eeuw het binnenlands bestuur beheerst. Zowel het instituut van de RGA als regionale gebiedsautoriteit als de ROL (regionale openbare lichamen) hebben de aftocht geblazen. De eerdere plannen voor districten zijn uitgelopen op een twaalfde provincie. Maar de wens tot regionalisering is niet verdwenen. Artikel 8 van de Wet veiligheidsregio's bepaalt: "Het Nederlandse grondgebied is verdeeld in regio's...". Langs deze weg hebben gemeenten door samenwerking in gemeenschappelijke regelingen zeggenschap verloren. Brandweer, politie, gezondheidszorg en 'crisisaanpak' (artikel 1Wvr) zijn aan de gemeentelijke organisatie grotendeels onttrokken. De burgemeesters van 25 regio's – er is voortgebouwd op de vervallen regionale politie – zijn opgeschaald tot rijksambtenaren en in zoverre geen organen meer van de gemeente. De Wet veiligheidsregio's is in strijd met de Wet gemeenschappelijke regelingen: samen gemeentelijke taken behartigen en daartoe bevoegdheden delegeren. De introductie van een regionale indeling laat zien dat een vierde bestuurslaag voor gemeentelijke bevoegdheden via de achterdeur bevorderd wordt. Dit proces heeft de gemeenteraden zeggenschap doen verliezen. Verplichting bij wet tot vorming van een gemeenschappelijke regeling doet dit per definitie. Zal de nieuwe regeling leiden tot versterking van de zeggenschap van gemeenteraden in samenwerkingsverbanden? Dat is een vraag die de wetgever steeds in samenhang met zijn streven naar regionalisering zal moeten beantwoorden. Zo niet, dan kan een soort vierde bestuurslaag ontstaan door de plicht tot 'samenwerking'.

De wetswijziging op haar intrinsieke waarde bezien

Versterking van een juridische positie is mogelijk door zeggenschap te verlenen waar die ontbreekt. De vraag is nu of zeggenschap van de gemeenteraden door de nu in werking getreden wet toeneemt ten opzichte van hetgeen door verplichte samenwerking moet worden verricht. Een verplichting leidt ertoe dat de vrijheid voor een keuze om samen te werken vervalt. Wat heeft de geregelde versterking inhoudelijk te betekenen? Zij brengt veranderingen van procedurele aard, die tijd en financiële lasten tot gevolg kunnen hebben en rechtens niet veel zekerheid bieden. Gemeenteraden konden al zienswijzen indienen, adviescommissies instellen, afspraken vastleggen, voor informatie zorgen en adviseurs raadplegen. Al met al brengt deze wijziging niet meer dan zekere verplichte mogelijkheden waaraan gemeenteraden kunnen voldoen zonder relevant rechtsgevolg. Indien een wet verplicht bevoegdheden over te dragen aan een gemeenschappelijke regeling, hebben zij geen keus en zijn zij uitvoerders van wat nationaal is beslist. Vaak is dan het resultaat een afname van zeggenschap. Voor gemeentelijke samenwerking is van belang dat die steunt op de keuze van de desbetreffende gemeenteraden.

Welk resultaat zal deze wet uiteindelijk brengen?

Het is moeilijk uitspraken te doen over de te verwachten resultaten van de nieuwe wettelijke regeling. Er is evenwel geen reden voor euforie. De kans is aanwezig dat deze versterking een dode mus in de regionale kooi blijkt te zijn. Dan zal frustratie bij (de) raadsleden optreden en het vertrouwen in de plaatselijke volksvertegenwoordigers geschaad worden. Het is geen benijdenswaardige positie voor hen als op die manier de wetgever de lokale democratie zegt te versterken. De in de wet vereiste relatie met burgers in het kader van een gemeenschappelijke regeling verandert daaraan niets. Burgers zijn het haasje op dit jachtveld van de macht als de nieuwe regeling op een rituele dans gaat lijken. De eerste proeve wordt geleverd als de Wvr gewijzigd wordt. Past het de wetgever niet bij een wetsvoorstel, waarin de relatie tussen centrale en decentrale overheden aan de orde is, toe te lichten hoe hij die onderlinge verhouding grondwettelijk verantwoordt?

Wilt u op de hoogte blijven van inspirerende columns, kennisclips en de nieuwste cursussen? Meld u aan voor de informatiemails.


Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.

CPO Academy is het kennisplatform van het CPO. Met columns en kennisclips van CPO-docenten en wetenschappers. Voor inspiratie, reflectie en nieuwe inzichten.

Wilt u op de hoogte blijven van inspirerende columns, kennisclips en de nieuwste cursussen? Meld u aan voor de informatiemails.

aanmelden