De vrijheid van meningsuiting in diskrediet: een democratisch probleem

Datum bericht: 26 april 2022

Hub. Hennekens

Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens gaat in op de vrijheid van meningsuiting van machtshebbers in een democratische staat. Een verbod op het verkondigen van meningen door regeringsleiders ter behartiging van hun privébelangen of het ambt schadende meningsuitingen is volgens hem onontbeerlijk.

De mogelijkheid van communiceren heeft een fenomeen met grote impact gebracht. Het gebruik van sociale media van overheidswege lijkt eindeloos. Nepnieuws – een modern woord voor leugenachtige en twijfel zaaiende uitingen – kan welig tieren. Bij menigeen neemt de twijfel toe. Dat heeft gevolgen voor de vrijheid van meningsuiting zelf, waardoor het vertrouwen in de overheid wankelt.

De inhoud van de uiting

Controle op de inhoud van een meningsuiting van anderen dan de overheid vindt plaats door de overheid. Dit doet zij op twee manieren. Enerzijds zijn/worden in het Wetboek van Strafrecht bepaalde uitingen strafbaar gesteld, anderzijds kan de overheid ingrijpen met verboden op niet gewenste uitingen via bepaalde methoden van verspreiding. Dit mag uitsluitend door middel van repressief optreden dat met waarborgen is omgeven. De vrijheid van meningsuiting komt naar de heersende opvatting ook de overheid en haar leiders toe.

Democratie en vrijheid van meningsuiting

Er wordt een relatie gelegd tussen democratie en de vrijheid van meningsuiting, waarbij met name de persvrijheid vermeld wordt. Niet ligt vast aan welke eisen een staat moet voldoen om democratisch te zijn. Uiteenlopende staatsvormen treft men aan die alle onder het trefwoord 'democratisch' vallen. Als procedureel criterium (b)lijkt aangelegd te worden een geheime algemene verkiezing van de volksvertegenwoordigers in de staatsorganisatie. Hoe staat het in die staten met de vrijheid van meningsuiting door de overheidsbekleders? Men treft staten aan waarvan de machtsdragers de vrijheid van meningsuiting naar believen gebruiken. Bekende voorbeelden van recente aard zijn o.a. Trump als president van de USA, Poetin als president van Rusland en Orban als president van Hongarije. Gebeurtenissen in genoemde landen eisen aandacht voor dit onderwerp.

De vrijheid van meningsuiting ook voor overheidsbekleders?

De vraag dient zich aan of het grondrecht op de vrijheid van meningsuiting en op de persvrijheid als specimen daarvan aan de staat en zijn machthebbers toekomt. Noch in de jurisprudentie noch in de staatsrechtelijke discipline wordt dit vraagstuk behandeld. Feitelijk wordt aanvaard dat in een democratische staat de machthebbers, zoals presidenten in democratische republieken, gebruik maken van hetgeen ingevolge de vrijheid van meningsuiting mogelijk is. Geldt dit ook voor hen in hun functioneel optreden?

Het staatsrecht en een ongeschreven democratisch grondrecht

De staatsrechtelijke discipline munt uit in nalatigheid in het stellen van normatieve eisen aan degenen die in de staatsorganisatie de staatsmacht uitoefenen. Dit recht pleegt te volstaan met procedurele voorschriften die met name het kiessysteem en de relaties binnen de staat tussen de diverse machten betreffen. Het beoordelen van het doen en laten van de machthebbers is grotendeels overgelaten aan al dan niet geregelde interne verhoudingen. Ook wordt het zelfstandig naamwoord 'rechtsstaat' soms als element toegevoegd, maar dat een rechteloze democratische staat bestaat, wordt niet betoogd. Een definitie van democratie kent het staatsrecht niet, slechts vage beelden passeren. Naar mijn oordeel is zo’n definitie gewenst en hoort daarin thuis dat er rechtsnormen voor het handelen van de overheid en haar vertegenwoordigers jegens het volk gelden. Zijn de USA, Rusland, Hongarije, maar ook Nederland democratische staten? Zo ja, waarom? Zo neen, wat is dan nodig? Het staatsrecht gaat aan deze elementen van de democratie voorbij. Zelfs een totalitair regime wordt als democratisch aangemerkt. Een catalogus van criteria is nodig waarin bepaald wordt waaraan leiders staatsrechtelijk dienen te voldoen om van een democratische staat te kunnen spreken. Het staatsrecht is de geëigende discipline om die criteria vast te leggen. Een democratisch grondrecht op betrouwbare overheidsbekleders onder controle van een onafhankelijk instituut is grondwettelijk nodig. Hans Goslinga schreef in Trouw van 16 april jl. terecht: "De essentie van de democratie is het intomen van de macht, in wiens handen dan ook."

Een onmisbare regeling

De relatie tussen de staatsvorm en degenen die in een staat bevoegd zijn de macht uit te oefenen dient niet gescheiden te worden. In de constitutie van een democratische staat zal geregeld dienen te zijn dat de staat en zijn machtsbekleders in hun functie een aantal vrijheden niet toekomt. Gebruik van de vrijheid in directe of indirecte zin voor uitingen in eigen belang door een overheidsleider is in strijd met de democratische staat. Daarin staan het volk en zijn leiders in een betrouwbare relatie tot elkaar. Niet het eigen belang van de leiders staat op het spel, maar dat van het volk zelf dat door verkiezing de leiders opdracht heeft gegeven zich in te zetten voor de behartiging van het algemene belang. Bedrog en valse, misleidende, opruiende en op haat gerichte uitingen door de staat en zijn leiders zijn in strijd met de democratische staat. Dat vereist een staatsrechtelijke regeling.

Een verbod op het verkondigen van meningen door regeringsleiders ter behartiging van hun privébelangen of het ambt schadende meningsuitingen is onontbeerlijk. Zulke uitingen zijn in strijd met hun overheidspositie en overschrijden de grenzen van het staatsgezag. De staat en degenen die hem vertegenwoordigen zijn gebonden aan hun opdracht. Zij hebben daarentegen de plicht om het recht van meningsuiting van hun burgers en van het volk als geheel te respecteren en te beschermen. Het gaat om een mondiale aangelegenheid.

Ter lering

In het Duitse Grundgesetz (GG) bepaalt artikel 20, lid 3: "Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden." Met name wijs ik op de gebondenheid aan het recht, dat als afzonderlijke eis is geformuleerd. Artikel 21, lid 2 GG luidt: "Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig. Über die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet das Bundesverfassungsgericht."

In het onlangs gesloten coalitieakkoord staan voornemens tot wijziging van onze Grondwet. Regering en parlement kunnen hun wens voor een betere en nieuwe bestuurscultuur bewijzen door in de Grondwet het grondrecht van het volk op een betrouwbare overheid te verankeren. Dat moet ook gelden voor haar meningsuitingen. Beoordeling daarvan komt een constitutioneel hof toe. Eerder oordeelde ik het voorstel van de commissie Remkes tot schrapping van artikel 120 Grondwet (het verbod aan de rechter om wetten aan de grondwet en verdragen te toetsen) contraproductief. Naast de invoering van een constitutionele instelling, kan hetgeen artikel 21 GG bepaalt een goede dienst bewijzen.

Tot slot

In onze Grondwet zijn twee soorten grondrechten geregeld: de klassieke grondrechten die zijn gericht op individuele bescherming tegen overheidshandelen, en zorgplichten van de overheid: de sociale grondrechten. Een derde soort grondrechten dient daaraan te worden toegevoegd: de democratische grondrechten, gericht op bescherming van de democratie van het volk. Deze grondrechten zien op beheersing van de macht van de overheid, waarbij meningsuitingen van de staatsleiders functioneel worden ingebed en gesanctioneerd. Daarbuiten zijn zij niet bevoegd.


Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.

CPO Academy is het kennisplatform van het CPO. Met columns en kennisclips van CPO-docenten en wetenschappers. Voor inspiratie, reflectie en nieuwe inzichten.

Wilt u op de hoogte blijven van inspirerende columns, kennisclips en de nieuwste cursussen? Meld u aan voor de informatiemails.

aanmelden