Heeft het Shell-emissievonnis ook strafrechtelijke gevolgen?

Heeft het Shell-emissievonnis ook strafrechtelijke gevolgen? Sjoerd Lopik bespreekt enkele eerste gedachten bij de strafrechtelijke implicaties die dit civiele vonnis kan hebben.

Op 26 mei 2021 legde de Rechtbank Den Haag een verplichting op aan Royal Dutch Shell plc (Shell) om haar CO2-emissies versneld af te schalen. Milieudefensie en haar mede-eisers wonnen daarmee de eerste aanleg van de procedure die bekend is komen te staan als de Klimaatzaak. Na de Urgenda-procedure, die leidde tot een reductieverplichting voor de Staat, wordt nu ook een private partij door de rechter gedwongen om broeikasgasemissies te reduceren. De uitspraak is historisch en heeft grote gevolgen voor Shell, en mogelijk ook voor andere ondernemingen. Het Shell-vonnis is de afgelopen weken dan ook veelvuldig in het nieuws geweest en becommentarieerd. Lezers van deze website zullen zich hierbij wellicht hebben afgevraagd of dit civielrechtelijke gebod ook strafrechtelijke implicaties kan hebben. Hoewel het vonnis niet direct leidt tot strafrechtelijke gevolgen, zijn bij het vonnis strafrechtelijke kanttekeningen te plaatsen die in de toekomst van belang zouden kunnen blijken.

Het Shell-vonnis

De Rechtbank beveelt Shell om haar CO2-emissies in 2030 te hebben verlaagd met ten minste 45 procent van haar emissies in 2019. De Rechtbank komt tot dit oordeel op grond van de zorgvuldigheidsnorm die volgt uit artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek. De wetgever heeft de invulling van deze norm bewust opengelaten, waardoor de rechter een grote interpretatievrijheid heeft. Deze interpretatie vindt in het Shell-vonnis plaats aan de hand van veertien factoren, waaronder bevindingen uit de klimaatwetenschap en bepalingen uit de Guiding Principles on Business and Human Rights van de Verenigde Naties en het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voor de omvang van het gebod sluit de Rechtbank aan bij collectieve wereldwijde emissiedoelen. De rechter stelde in haar mondeling toelichting: "Voor [Shell] geldt hetzelfde als voor de wereld als geheel."

Het vonnis is baanbrekend en bevat een aantal overwegingen die niet onomstreden zijn. Zo geeft de Rechtbank slechts een beperkte onderbouwing van de wijze waarop mensenrechtenverdragen, waaronder het EVRM, op Shell van toepassing zijn. Het staat de rechter vrij om de ongeschreven zorgvuldigheid met verdragen te interpreteren. Aangezien Shell echter geen partij is bij deze verdragen, was een diepgaandere redenering wenselijk geweest. Daarnaast staat de Rechtbank beperkt stil bij het gebruik van collectieve emissiedoelen voor het formuleren van een individuele verplichting voor Shell. Hier was een uitgebreidere uitleg op zijn plaats geweest, omdat de collectieve emissiedoelen ook kunnen worden bereikt als Shell een beperktere emissieteruggang laat zien. Sterker nog, gerenommeerde scenario's om deze collectieve doelen te bereiken gaan uit van een beduidend minder snelle teruggang van de wereldwijde olie- en gasconsumptie dan van andere bronnen van emissies van broeikasgassen.

Mede door deze overwegingen is het onzeker wat de implicaties van het vonnis zijn voor andere bedrijven, waarbij moet worden opgemerkt dat enige ruimte voor discussie onvermijdelijk is als een open norm als de ongeschreven zorgvuldigheid wordt ingevuld. De Rechtbank wijdt enkele overwegingen aan waarom nu juist aan Shell een reductieverplichting kan worden opgelegd. Zo neemt de Rechtbank mee dat Shell een belangrijke speler op de oliemarkt is en met haar activiteiten een grote CO2-uitstoot gemoeid is. Enkele overwegingen van de Rechtbank zijn echter ook goed toepasbaar op andere ondernemingen. De Rechtbank overweegt bijvoorbeeld dat internationaal consensus bestaat dat 'ieder bedrijf zelfstandig naar het doel van netto nul emissies in 2050 moet toewerken'.

Het is goed denkbaar dat de redeneringen van de Rechtbank niet volledig in stand zullen blijven in hoger beroep of cassatie. Dit zou echter niet zonder meer hoeven betekenen dat ook het bevel aan Shell van tafel zou worden geveegd. Ook in de Urgenda-zaak week de juridische redenering van het Hof Den Haag deels af van het vonnis van de Rechtbank. Op grond van deze andere redenering kwam de hogere rechter echter wel tot hetzelfde bevel aan de Staat, dat vervolgens door de Hoge Raad werd bekrachtigd. Dit zou in het geval van Shell betekenen dat het emissiebevel in stand blijft, en dat waarschijnlijk ook andere bedrijven een rechterlijk emissiebevel kunnen verwachten. Dergelijke bevelen zouden indirect strafrechtelijke gevolgen kunnen hebben.

Commuun milieustrafrecht

Voor de strafrechtelijke gevolgen van het Shell-vonnis moet een onderscheid worden gemaakt tussen de twee soorten milieustrafrecht die Nederland kent. Ten eerste is er het commune milieustrafrecht, dat is vastgelegd in artikel 173a en 173b Wetboek van Strafrecht (Sr). Deze bepalingen bevatten een brede strafbaarstelling van wederrechtelijke milieuverontreiniging die leidt tot levensgevaar of gevaar voor de openbare gezondheid. Deze milieuverontreiniging kan onder meer bestaan uit het in de lucht brengen van een voor mensen schadelijke stof. Artikel 173a en 173b Sr bevatten respectievelijk de doleuze en culpoze variant van deze strafbaarstelling.

Deze twee bepalingen kennen een wederrechtelijkheidsvereiste. Dit betekent dat een rechtssubject louter kan worden veroordeeld indien zijn gedraging in strijd met het recht is. Het is geen uitgemaakte zaak of ook een overtreding van een civielrechtelijk gebod kwalificeert als wederrechtelijk in de zin van artikel 173a en 173b Sr. Enerzijds lijkt de wetgever met het wederrechtelijkheidsvereiste te hebben gedoeld op overtredingen van publiekrechtelijk milieurecht. Anderzijds wordt in de literatuur betoogd dat uit recente jurisprudentie van de Hoge Raad een ruimere interpretatie van dit vereiste lijkt te volgen. Dit zou kunnen betekenen dat het niet-naleven van een emissiebevel wederrechtelijkheid in de zin van het commune milieustrafrecht kan opleveren.

Mocht met het overtreden van een emissiebevel aan dit wederrechtelijkheidsvereiste zijn voldaan, dan staat daarmee strafrechtelijke aansprakelijkheid nog niet vast. De bepalingen uit het commune milieustrafrecht kennen immers meer delictsbestanddelen, waarvan in de praktijk blijkt dat deze lastig worden vervuld. Daardoor stelt het Openbaar Ministerie niet vaak vervolging in op grond van deze bepalingen en leiden vervolgingen niet zelden tot vrijspraak. De bepalingen uit het commune milieustrafrecht kennen bovendien een causaliteitsvereiste. Op basis van de huidige jurisprudentie is twijfelachtig of in geval van de onrechtmatige uitstoot van broeikasgassen en de gevolgen daarvan aan dit vereiste kan worden voldaan, zeker als sprake is van een beperkte overschrijding van een emissienorm. Tegelijkertijd duidt een recent arrest van de Hoge Raad op een licht causaliteitsvereiste voor artikel 173b Sr, aangezien hij ook een 'reële kans' op de verwezenlijking van een gevolg voldoende acht.

De wetgever heeft in ieder geval nog niet stilgestaan bij eventuele commuunstrafrechtelijke gevolgen van klimaatverandering. Dit betekent niet zonder meer dat strafrechtelijke aansprakelijkheid niet mogelijk is. De invulling van normen in het strafrecht kan immers deels worden aangepast aan nieuwe situaties en problemen. Het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel legt echter beperkingen op voor wat betreft de extensieve interpretatie van bestaande strafbaarstellingen. Voor een nieuwe interpretatie van open normen, zoals in het civiele Shell-vonnis, is binnen het strafrecht minder ruimte. Dit staat mogelijk in bepaalde gevallen aan strafrechtelijke aansprakelijkheid in de weg, ook als het gaat om artikel 173a en 173b Sr.

Een commuunstrafrechtelijke veroordeling voor het niet-naleven van een emissiebevel is met de huidige stand van het recht al met al niet erg waarschijnlijk. Het is voorstelbaar dat milieuorganisaties hun privaatrechtelijke acties kracht zullen bijzetten met strafrechtelijke dreigementen en aangiftes. In hoeverre broeikasgasuitstoot valt binnen bestaande commune delicten zal dan mogelijk bij de strafrechter worden bediscussieerd. Het is echter ook denkbaar dat de wetgever op enig moment, naar aanleiding van het Shell-vonnis of mogelijke toekomstige emissiebevelen, zal overwegen of een overtreding van zo’n bevel tot een strafrechtelijk gevolg moet kunnen leiden.

Bijzonder milieustrafrecht

De tweede vorm van Nederlands milieustrafrecht is het bijzonder milieustrafrecht, dat bestaat uit een breed scala aan bestuursrechtelijke regels waarvan overtreding strafbaar is gesteld in de Wet op de economische delicten (WED). Een gedeelte van deze regels is bedoeld om de opwarming van de aarde te bestrijden, zoals normen op het gebied van het Europees emissiehandelssysteem, emissietesten voor voertuigen en methaanemissies. Deze normen kunnen zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd.

Het Shell-vonnis brengt geen verandering teweeg voor deze normen. Ook leidt de uitspraak niet direct tot aanvullende klimaatregels in de WED. Op het eerste gezicht lijkt het vonnis dan ook geen implicaties te hebben voor het bijzonder milieustrafrecht. Het vonnis zou wel indirect consequenties voor dit rechtsgebied kunnen hebben. Ten eerste zou het vonnis kunnen leiden tot meer handhaving van de bestaande klimaatregels in de WED. Vorig jaar bleek uit een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat dat de handhaving van bepaalde klimaatnormen achterloopt. Het Shell-vonnis zou kunnen leiden tot aanvullende aandacht bij autoriteiten voor de klimaatverplichtingen van ondernemingen. Hierdoor zou meer strafrechtelijke handhaving van de klimaatnormen in de WED kunnen gaan plaatsvinden.

Ten tweede zou het vonnis tot meer klimaatnormen kunnen leiden. Nijpels, voormalig Minister van Milieu, voorspelde in NRC Handelsblad dat het Shell-vonnis een belangrijke rol zal spelen in de huidige kabinetsformatie. Het vonnis zou de formerende partijen inderdaad nogmaals kunnen wijzen op de urgentie van een gedegen klimaatbeleid. In Nederland krijgt het klimaatbeleid onder meer vorm door wet- en regelgeving, die gedeeltelijk bestaat uit strafrechtelijk handhaafbare normstellingen. Het is dan ook mogelijk dat in de komende kabinetsformatie wordt besloten tot meer van dergelijke normstellingen. Ook zonder het Shell-vonnis bestond overigens reeds een dringende juridische noodzaak voor verregaande klimaatplannen in deze kabinetsformatie. Mocht de Staat al aan het Urgenda-gebod hebben voldaan, hetgeen vooralsnog onzeker is, dan komt dit grotendeels door de gevolgen van de coronamaatregelen op de broeikasgasuitstoot. Een toekomstig kabinet zal de uitstoot structureel in lijn met het Urgenda-arrest moeten brengen.

Geen direct gevolg, maar mogelijk een stap

Het is dus nog onzeker of het Shell-vonnis tot strafrechtelijke gevolgen zal leiden. Het vonnis laat in ieder geval definitief zien dat klimaatverandering een probleem is dat de komende decennia een centrale rol in de Nederlandse rechtszalen zal spelen, zeker nu deze wederom vruchtbare grond voor baanbrekende klimaatzaken zijn gebleken. Binnen de klimaatwetenschap bestond al geruime tijd een zeer brede consensus over de urgentie van het klimaatprobleem. Ook binnen het privaatrecht is het onderwerp inmiddels niet meer weg te denken. Hoewel het Shell-vonnis niet direct tot strafrechtelijke gevolgen leidt, zou het een rol kunnen spelen bij toekomstige milieustrafrechtelijke zaken en ontwikkelingen. Of klimaatverandering ook binnen het strafrecht een grote rol gaat spelen, valt echter te bezien. Later zou kunnen blijken dat het Shell-vonnis een stap in die richting was.

Deze column verscheen op 7 juni 2021 op bijzonderstrafrecht.nl.

Lees ook:

• Gerard van Solinge: Is het Shell-vonnis nu een brug te ver?
• Ricky van Oers: "Bij klimaat & recht gaat het om het spanningsveld tussen 'what is legal' en 'what is right'"
• Frits-Joost Beekhoven van den Boezem: "Juristen moeten in elke klimaatkwestie zoeken naar de juiste juridische haakjes"