In zijn proefschrift analyseert Jansen het stelsel van toezicht op de Algemene Inlichten- en Veiligheidsdienst (AIVD) en Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). Dat omvat onder andere de zogenaamde ‘Commissie-Stiekem’ van de Tweede Kamer, het rekenkamertoezicht, het specialistisch toezicht door de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD), het preventief toezicht door de Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden (TIB) en de rechtbank Den Haag, de klachtbehandeling en het rechterlijk toezicht.
Er is een wirwar ontstaan van instanties die op verschillende momenten tijdens operaties meekijken en uiteenlopende bevoegdheden hebben. Het huidige stelsel is een optelsom van ad hoc-keuzes, zo legt Jansen uit. ‘De afgelopen decennia zijn er steeds nieuwe lagen toezicht toegevoegd. Dat gebeurde niet altijd op doordachte wijze. Het moest vooral méér zijn. Dat vergroot het risico op overlap en hiaten.'
'Ook ligt er veel nadruk op het toestemming vragen aan de TIB voor bevoegdheden inzetten. Dat hindert soms het opstarten van operaties. Vooraf kan vaak niet tot in detail worden uitgetekend hoe een operatie zal verlopen. Als die toestemming eenmaal verleend is, begint het CTIVD-toezicht te lopen, om ervoor te zorgen dat de diensten hun boekje niet te buiten gaan. Er is echter slechts beperkt toezicht aan de achterkant, als informatie de dienst verlaat en andere overheidsinstanties tot interventies en andere acties overgaan.’
Geen toezichtsfabriek
Jansen: ‘We hebben een stelsel gebouwd dat getuigt van post-Koude-Oorlog-denken, maar dat niet voldoende aansluit bij de dreigingen van vandaag. Cyberaanvallen en statelijke inmenging zijn van een andere orde. De situatie kan nu zo snel veranderen, dat je vooral baat hebt bij toezicht dat mee kan kijken tijdens een operatie. Maar we moeten ook geen toezichtsfabriek willen creëren die altijd elke punt en komma controleert. Goed toezicht vereist selectiviteit. Tot op zekere hoogte moet er vertrouwen zijn in de professionaliteit van deze diensten.’
De jurist pleit voor een samenvoeging van de CTIVD en de TIB. ‘Als je twee onafhankelijke toezichthouders hebt in een relatief klein domein, dan is het beter om die expertise te concentreren’, zegt hij. 'Dat zorgt niet alleen voor pooling van personeel en voorkomt institutionele concurrentie, maar creëert ook een doorlopend toezichtproces waarbij het ‘stokje’ van controle soepel kan worden doorgegeven van de voorkant naar de achterkant van een operatie.’ Het systeem behoeft bovendien een ventiel: in de toekomst zou de rechter de knoop moeten kunnen doorhakken als de diensten en de toezichthouders er onderling niet uitkomen.
Serieuze vragen, serieuze antwoorden
Jansens onderzoek is gebaseerd op wet- en regelgeving, parlementaire documenten, jurisprudentie en historische bronnen, waarmee hij het ontstaan en functioneren van het toezicht in kaart bracht. Daarnaast sprak hij met medewerkers van de diensten en van de toezichthouders. Zij waren opvallend openhartig. ‘Als je als wetenschapper serieuze vragen stelt – hoe ze werken, wat ze mogen en waar de knelpunten zitten – dan krijg je ook serieuze antwoorden. Over institutionele vraagstukken en hypothetische scenario’s kan goed worden gesproken. Mag je een pacemaker hacken? Een informant laten infiltreren in een buitenlandse regering? En is zoiets meer een vraag voor onafhankelijke toezichthouders of toch eerder voor politici? Ik heb nooit het gevoel gehad dat er iets werd achtergehouden of verdraaid.’
Hoewel er de laatste jaren veel kritiek is geweest op de AIVD en MIVD in het kader van de ‘Sleepwet’-discussie, legt Jansen uit dat we niet moeten onderschatten hoe ingewikkeld het werkveld van de diensten is. ‘Inlichtingendiensten moeten in grey zone tussen oorlog en vrede opereren met één arm op de rug. Ze hebben te maken met tegenstanders zonder enige juridische of morele grenzen. Juist daarom is het belangrijk dat het toezicht goed geregeld is – streng, maar ook werkbaar.’ Jansen merkt op dat de diensten hun werk effectiever en voorzichtiger doen dan nu vaak wordt erkend. ‘Er is al ruim twintig jaar streng toezicht, en in die tijd zijn er nooit grote misstappen of misstanden geconstateerd. Dat zegt iets over hoe serieus deze organisaties hun verantwoordelijkheid nemen.’