Anne-Linde Oldenhof verspreidde de bevindingen van een deelonderzoek nog voor de afronding van haar volledige onderzoek. ‘Er is veel vraag naar bij gemeenten, omdat ze onder grote druk staan’, vertelt ze. Driekwart van de gemeenten heeft de afgelopen vijf jaar aanpassingen gedaan aan de organisatiestructuur, blijkt uit de reacties op de vragenlijst die ze opstelde. ‘Iedereen is aan het zoeken en daarbij is behoefte aan kennis’, zegt een van haar copromotoren Marieke van Genugten. ‘Maar liefst zestig procent van alle gemeentesecretarissen vulde de vragenlijst in. Dat is uitzonderlijk.’
Van Genugten is er blij mee. ‘Het laatste onderzoek over dit onderwerp dateert uit 2010. Sindsdien is er veel veranderd voor gemeenten. Zo kregen ze er in 2015 veel taken in het sociaal domein bij en later kwamen daar ruimtelijke opgaven, zoals de energietransitie, bovenop.’
Hoe kunnen gemeenten hun organisatie beter inrichten?
Gemeenten hebben het zwaar vanwege een toename aan taken, krapte op de arbeidsmarkt, minder budget en burgers die steeds mondiger worden. Hierdoor worstelen ze met de structuur van hun organisatie. Promovendus Organisatieontwerp & Ontwikkeling Anne-Linde Oldenhof onderzoekt hoe de structuur zich verhoudt tot de kosten. ‘De dominante benadering levert niet op wat het belooft op te leveren.’
Personeelskosten vs tijdsverspilling
Het onderzoek is multidisciplinair opgezet, waarbij Bestuurskunde en Bedrijfskunde samenkomen. ‘Onderzoek naar lokaal bestuur gaat vaak over democratische processen en participatieprocessen’, zegt Van Genugten. ‘Nu wordt een bedrijfskundige invalshoek geïntroduceerd.’ Oldenhof bekeek de organisatiestructuur van gemeenten vanuit twee organisatieontwerpbenaderingen uit de Bedrijfskunde. Beide benaderingen richten zich op hoe structuren moeten worden ingericht om zo hoog mogelijke prestaties te behalen. Ze komen daarbij uit op compleet tegenovergestelde structuren.
Bij ‘economies of scale’ is het werk verdeeld in kleine taken, waarbij één afdeling specifieke taken uitvoert voor zoveel mogelijk diensten en inwoners. ‘Denk aan een aparte backoffice, frontoffice en beleidsafdeling’, legt Oldenhof uit. ‘Vaak zijn er meerdere managementlagen. De gedachte achter deze structuur is het behalen van schaalvoordelen, met name in personeelskosten.’
Bij ‘economies of flow’ is het werk juist verdeeld over afdelingen die brede taken uitvoeren, voor een beperkt aantal diensten of inwoners. Zo nemen afdelingmedewerkers ook managementtaken op zich. ‘Deze benadering richt zich op het tegengaan van onnodige verspilling in tijd. De kans op verstoringen tussen collega’s wordt zo klein mogelijk gemaakt en als ze zich voordoen worden ze zo snel mogelijk opgelost.’
Schaalparadox
Oldenhof kreeg via de vragenlijst inzicht in de structuren van gemeenten. Daarnaast verzamelde ze jaarverslagen waarin de organisatiekosten en de bezetting in fte staan vermeld. Dit verbond ze met elkaar. ‘Dan zie je dat de benadering van ‘economies of scale’ dominant is, maar dat dit niet oplevert wat het belooft op te leveren. Hoe meer een gemeente gestructureerd is conform de principes van ‘economies of scale’, hoe hoger de organisatiekosten zijn en hoe meer fte in bezetting nodig zijn. Terwijl het argument voor deze benadering juist is dat je minder personeel nodig hebt en dat je hierdoor minder hoge organisatiekosten krijgt.’
Verbazing bij gemeentesecretarissen
Van Genugten merkt dat een fundamentele kijk op de organisatiestructuur bij gemeenten beperkt is. ‘Er wordt vooral beredeneerd op basis van ervaringskennis, terwijl kennis over organisatieontwerp en -verandering vaak ontbreekt.’
Dat was ook zichtbaar toen Oldenhof haar bevindingen besprak tijdens een uitverkochte workshop aan gemeentesecretarissen. ‘Je ziet dan vooral verbazing. Ze denken efficiënt te werken, maar dat blijkt niet zo te zijn.’ Ook valt het haar op dat er misvattingen bestaan, bijvoorbeeld over het concept van zelfsturende teams dat onder ‘economies of flow’ valt. Vaak denkt men dat je simpelweg het management kunt weghalen en de afdelingstaken ongewijzigd kunt laten, terwijl je eerst de afdelingen zodanig moet herstructureren dat deze een complete set van taken uitvoeren voor een beperkt aantal diensten of inwoners.’
In het laatste onderdeel van haar onderzoek, een casestudy, gaat Oldenhof nog dieper in op de relatie tussen structuur en prestatie-eisen, waaronder ook de kwaliteit van dienstverlening en de leermogelijkheden van medewerkers. ‘Dan zien we in brede zin welke benadering beter is voor het structureren van gemeentelijke organisaties: ‘economies of scale’ of ‘economies of flow’’, zegt Van Genugten.
Uit eigen ervaring
Oldenhof weet uit eigen ervaring dat haar onderzoek heel belangrijk kan zijn voor gemeenten. Nadat ze Bestuurskunde had gestudeerd, werkte ze enkele jaren voor de lokale overheid. ‘Ik moest onder andere het management adviseren. Toen merkte ik dat er weinig kennis was over de inrichting van gemeentelijke organisatie. Ik wilde daar meer over leren en ben een deeltijd-master Bedrijfskunde gaan doen.’ Ondertussen ontstond bij de Radboud Management Academy, waar bestuurskundigen en bedrijfskundigen samen een opleiding verzorgen voor onder meer gemeentesecretarissen, het idee om een multidisciplinair onderzoek op te starten. Oldenhof reageerde op de promotieplek. Van Genugten: ‘Dit onderzoek leek voor haar geschreven.’
Contactinformatie
- Organisatieonderdeel
- Bestuurskunde, Sectie Bedrijfskunde
- Gaat over persoon
- A.M.F. Oldenhof (Anne-Linde) , dr. M.L. van Genugten (Marieke)