Na dertien jaar lang als potentiële kandidaat-lidstaat van de Europese Unie (EU) vroeg Bosnië en Herzegovina in 2016 eindelijk het lidmaatschap aan. Vervolgens duurde het tot 2019 voordat de Europese Commissie een zogeheten opinie aannam over deze aanvraag. Echter, na het begin van de Russische invasie in Oekraïne in 2022 ging het toetredingsproces van Bosnië en Herzegovina ineens sneller. In dat jaar werd de status van kandidaat toegekend, waarna in 2024 ook de onderhandelingen werden gestart. Waar komt deze plotselinge versnelling in het toetredingsproces vandaan?
Mijn scriptie laat zien hoe de EU zijn benadering tot uitbreiding heeft veranderd sinds de oorlog in Oekraïne begon. De EU stelt kandidaat-lidstaten normaliter veel voorwaarden om aan te voldoen voordat ze ook daadwerkelijk lid mogen worden. Deze voorwaarden gaan bijvoorbeeld over de rechtsstaat, de democratie of de rechtelijke macht. Dit heet conditionaliteit. Kandidaten voor EU-lidmaatschap moeten aan deze voorwaarden voldoen om steun uit Brussel te krijgen en uiteindelijk ook lid kunnen worden van de Unie. In het geval dat een land deze voorwaarden niet implementeert, kan de EU de kandidaat straffen door minder of geen steun te geven.
Bosnië en Herzegovina heeft niet veel progressie gemaakt met de implementatie van EU-hervormingen. De jaarlijkse “Mededelingen inzake het uitbreidingsbeleid van de EU” laten zien dat Bosnië niet erin slaagt de rechtstaat of de rechtelijke macht verder te ontwikkelen. Dit kan deels verklaard worden door de interne problemen waarmee het land te maken heeft. Deze problemen worden veroorzaakt door de manier waarop de Bosnische staat werkt. Het land kent een administratieve verdeling met twee delen die bestuurd worden door drie verschillende etnische groepen. Hierdoor lijkt het vreemd dat Bosnië en Herzegovina beloond is door de EU, met het openen van toetredingsonderhandelingen als belangrijkste resultaat.
Ik betoog dat, deels als antwoord op de Russische invasie van Oekraïne, de benadering van de EU naar het toetredingsproces van Bosnië en Herzegovina veranderd is. Eerst lag de focus op de transformatie van het land met behulp van de implementering van EU normen en waarden, waarna er een verschuiving is geweest richting een meer expliciete geopolitieke benadering met een nadruk op veiligheid en stabiliteit in de regio. De EU kan de geopolitieke benadering voor uitbreiding gebruiken als antwoord op externe bedreigingen en de toegenomen machtsstrijd met andere grote mogendheden.
In de praktijk betekent dit dat de Russische invasie van Oekraïne en het hierdoor veranderde veiligheidsklimaat rondom de EU ervoor hebben gezorgd dat de EU haar focus heeft verlegd van conditionaliteit naar een nadruk op stabiliteit in de eigen directe omgeving en het veiligstellen van haar eigen invloedssfeer.
Ten eerste speelt in het geval van Bosnië en Herzegovina de toenemende Russische invloed een belangrijke rol, met name in de door Bosnische Serviërs gedomineerde Republika Srpska. Andere geopolitieke rivalen die in het land actief zijn, zoals China en Turkije, proberen de Bosnische overheid voor zich te winnen door grote investeringen te doen. Ten slotte is het vertrouwen in het toetredingsproces minder geworden vanwege interne geschillen in de EU en de trage implementatie van hervormingen in de Balkan landen. Vanwege de oorlog in Oekraïne en de groeiende Russische invloed op het Europese continent, ziet de Europese Commissie uitbreiding van de EU nu als een “geostrategische investering” voor stabiliteit en veiligheid als toevoeging bij, en soms in plaats van, een op transformatie gebaseerd proces met democratisch bestuur als eindresultaat.
Door middel van een content analyse van “Mededelingen inzake het uitbreidingsbeleid van de EU” tussen 2016 en 2024, geschreven door de Europese Commissie, toon ik aan hoe de algemene benadering van de EU, wat betreft toetreding, is veranderd. In de eerste paar jaar ging het de EU alleen maar om het vervullen van de voorwaarden door kandidaat-lidstaten. Vanaf 2019 werden geopolitieke overwegingen ook meegenomen, zij het in mindere mate. Maar sinds 2022 benadrukt de EU dat het haar positie in de wereld moet versterken zodat veiligheid en stabiliteit in haar directe omgeving gewaarborgd blijven. Onderdeel van dit streven zijn de vele maatregelen om Russische invloed in Europa tegen te gaan, zoals de pogingen om de Europese afhankelijkheid van Russisch gas te verminderen.
Echter, ondanks dat de EU spreekt van het versterken van haar positie in de wereld, blijft de toon richting Bosnië en Herzegovina gericht op het teweegbrengen van transformatie. Jaarlijks blijft de EU benadrukken dat toetreding verdiend moet worden. Toch is het toetredingsproces behoorlijk versneld. Hier zijn ook risico’s aan verbonden: het kan de macht van de EU wat conditionaliteit betreft ondermijnen. Als landen zomaar toe kunnen treden zonder alle hervormingen te implementeren, hoe kan de EU die hervormingen dan eisen van andere kandidaat-lidstaten? Doordat de EU een meer geopolitieke benadering kiest, kan de macht van de EU om transformaties teweeg te brengen worden verzwakt.
Ondanks dat vinden veel EU leiders het risico om invloed te verliezen in de Balkan regio erger dan het risico om minder effectief hervormingen te kunnen verwezenlijken. Andrej Plenković, de premier van Kroatië, zei het als volgt [vertaald]: “Hoe langzamer het proces gaat, hoe meer invloed andere wereldmachten krijgen in de regio, of het nou Rusland, China of een ander land is”.
Het pad van Bosnië en Herzegovina naar EU-toetreding blijft lang en onzeker. Het staat buiten kijf dat het land iets moet doen aan de interne instabiliteit en de rechtsstaat. Tevens moet de heersende corruptie aangepakt worden. Echter, EU-lidmaatschap is nu dichterbij dan ooit. Uiteindelijk is het EU-uitbreidingsbeleid niet langer een takenlijst vol met hervormingen. Uitbreiding is nu onderdeel van het grote geopolitieke schaakspel in Europa, waarin Bosnië en Herzegovina een van de belangrijkste stukken is.
Tekst: Jesper Visser
Jesper Visser is onlangs afgestudeerd aan de Radboud Universiteit met een master in Internationale Betrekkingen.