De opmars van regionale samenwerkingsverbanden

Maarten de Groot

Noem een willekeurig politiek probleem en de kans is tegenwoordig vrij groot dat er een regionaal samenwerkingsverband bij betrokken is: een groep gemeenten die gezamenlijk een maatschappelijk probleem probeert oplossen. Voorbeelden te over: de GGD en de Veiligheidsregio bij de Covid-19 crisis, nogmaals de Veiligheidsregio bij de opvang van onder andere Oekraïense vluchtelingen en de Regionale Energiestrategie bij het klimaatbestendig maken van ons energiesysteem. Toch zijn deze regionale samenwerkingsverbanden niet onomstreden: de democratische verantwoording ervan is vaak gebrekkig en raadsleden vinden het moeilijk om er invloed op uit te oefenen. In dat licht is het belangrijk om te weten wat burgers eigenlijk van die samenwerkingsverbanden vinden. Vertrouwen ze de regio als bestuursvorm en wat bepaalt dat vertrouwen?

© Eric Brinkhorst, NRC

De opmars van regionale samenwerkingsverbanden, waarin gemeenten samenwerken om publieke taken te organiseren, duurt al een tijdje: in 2020 waren er al ongeveer 1284 van dit soort samenwerkingsverbanden, waar dat er in 2017 nog maar 1095 waren. Bovendien lijkt die groei zich voorlopig door te zetten. Wat de regio echter volledig op de kaart heeft gezet bij het grotere publiek is de Covid-19 crisis, waarin de Veiligheidsregio de verantwoordelijkheid kreeg om keuzes te maken rondom de handhaving van het coronabeleid en de regionale GGD’en de taak toebedeeld kregen om de vaccinatiecampagnes in goede banen te leiden. Grote keuzes met grote maatschappelijke impact, die echter op een niet onomstreden basis genomen worden. Dat heeft wat nadere uitleg nodig. Omdat sommige maatschappelijke omgaven (kleine) gemeenten in hun eentje te boven gaan, werken ze samen in zogeheten regionale samenwerkingsverbanden. Uiteraard kunnen deze samenwerkingsverbanden ook ter verantwoording geroepen worden, maar ‘de regio’ heeft zelf geen parlement. Sterker nog, de regio-indeling is in Nederland een lappendeken, waar de Veiligheidsregio bijvoorbeeld andere regio’s hanteert dan de GGD en de Woningmarktregio’s een stuk groter van oppervlakte zijn dan de Regionale Energiestrategie-regio’s. Vanwege dit gebrek aan politieke organisatie doet de gemeenteraad het toezicht, via de Wet gemeenschappelijke regelingen, die inspraak regelt voor gemeenteraadsleden in regionale samenwerkingsverbanden. Toch werkt dit in de praktijk verre van goed: er is te weinig tijd voor goede democratische controle, het onderwerp regionale samenwerking is niet aantrekkelijk genoeg voor een raadslid om zich op te profileren, het is moeilijk om echt invloed te hebben op regionale besluitvorming en de gemiddelde gemeente zit in 33 samenwerkingsverbanden, zo veel dat democratische controle er ook niet makkelijker op wordt. Naar de rol van raadsleden hierin is dus wel gekeken, maar een stuk onduidelijker is of burgers vertrouwen hebben in regionale samenwerking.

Uit de wetenschappelijke literatuur zijn echter wel wat algemeenheden bekend over waarom burgers bepaalde bestuurslagen vertrouwen. Het onderscheid dat hier vaak gemaakt wordt is dat tussen input legitimacy (merken burgers dat er weinig mogelijkheden zijn voor burgerinspraak bij regionale samenwerking?) throughput legitimacy (merken burgers dat het mechanisme van burgerinspraak niet helemaal klopt?) en output legitimacy (vinden burgers dat er ook echt problemen worden opgelost door regionale samenwerking?). Al die drie factoren zouden van belang kunnen zijn bij vertrouwen in het regionaal bestuur, maar er zijn nog twee extra factoren die ook van belang kunnen zijn. Ten eerste zou het zo kunnen zijn dat mensen hun vertrouwen in het regionaal bestuur laten afhangen van hun vertrouwen in andere overheidslagen, bijvoorbeeld in de nationale regering. Ten tweede kan regionale identiteit van invloed zijn: als mensen het gevoel hebben dat ze in de regio beter (of slechter) vertegenwoordigd worden, kan dat hun vertrouwen in die regio als bestuurslaag beïnvloeden.

Om dit te onderzoeken heb ik gebruik gemaakt van een zelfgemaakte dataset met zo’n 600 deelnemers. Daar kwamen een paar opvallende dingen uit: mensen lijken hun vertrouwen in het regionaal bestuur deels te baseren op hun vertrouwen in het provinciaal en gemeentelijk bestuur en op hun vertrouwen in de Europese Unie, maar juist niet op hun vertrouwen in de nationale overheid. Daarnaast lijkt het erop dat burgers de eerder genoemde gebreken van de regionale democratie zien en om die reden minder vertrouwen hebben in het regionaal bestuur. Wat betreft de prestaties en de output van de regionale samenwerkingsverbanden zijn de resultaten gemengd: tevredenheid met de prestaties van de Veiligheidsregio heeft een positief effect op het vertrouwen, maar bij de GGD vallen dit soort effecten niet te zien, wat waarschijnlijk iets te maken heeft met de nasleep van de Covid-19 crisis (deze studie is afgenomen in het voorjaar van 2022). Een andere interessante bevinding gaat over regionale identiteit en gevoelens van regionale achterstelling: deze lijken een (kleine) rol te spelen bij het vertrouwen in het regionaal bestuur: gevoelens van trots op de regio zorgen voor groter vertrouwen in de regio en het gevoel dat regionale bestuurders geen oog hebben voor bepaalde gemeentes in de regio zorgen voor een lager vertrouwen in de regio.

Een laatste bevinding is iets waar eigenlijk niet de focus op lag tijdens dit onderzoek, maar wat zijdelings toch te merken is: de kennis van burgers over regionaal bestuur lijkt zeer gebrekkig te zijn. Wanneer burgers gevraagd worden naar wat volgens hen het regionaal bestuur inhoudt, komt het volgende woordweb naar boven (verwijzing naar afbeelding, hieronder). Ondanks het feit dat sommigen lijken te weten wat regionale samenwerking behelst (zie bijvoorbeeld de termen ‘GGD’, ‘Safety Region’ en ’between province and municipality’), is het des te meer opvallend hoe vaak de provincie en de gemeente genoemd worden, terwijl dat toch echt twee totaal verschillende bestuurslagen zijn dan de regio.

Al met al valt er een interessante paradox te zien in het onderzoek. Aan de ene kant wordt er steeds meer gedaan op regioniveau omdat samenwerking veel oplevert voor de organisatie zelf: schaalvergroting, lagere kosten en meer bestuurlijke effectiviteit. De andere kant is echter dat burgers amper weten van het bestaan van regionale samenwerking (op de GGD en de Veiligheidsregio na zijn andere vormen van regionale samenwerking vrijwel totaal onbekend) en hoe dit concreet in zijn werk gaat. Kortom: er gebeurt van alles wat impact heeft op de burger, maar de burger zelf heeft daar weinig over in te brengen. Bijvoorbeeld: de energietransitie is inmiddels in volle gang via de Regionale Energiestrategie, maar dat gebeurt grotendeels buiten het zicht van de burger en zonder dat de gemeenteraad daar veel over meepraat. Toch kan het gebrek aan kennis bij burgers over regionale samenwerking ook niet volledig op het conto van burgers geschoven worden: er is vaak een gebrek aan uitleg door regionale bestuurders over hoe dit soort regionale besluiten worden genomen. Om van de regio als belangrijke speler in de Nederlandse politiek een succes te maken, is het niet genoeg om er alleen in bestuurlijk opzicht naar te kijken: democratische verantwoording lijkt meer dan ooit nodig.