Paradigm shift: op weg naar een actief pro-Europees industrieel beleid?

Brandon Netten

Decennialang hamerde de Europese Commissie op het belang van competitie in de Europese interne markt. Sinds de jaren ’80 zou de overheid niet langer meer de markt dicteren door op te treden als producent, maar in plaats daarvan zou ze zich focussen op het creëren van de juiste randvoorwaarden om de vrije markt te laten floreren. In de praktijk betekende dit een zo groot mogelijke uitbanning van staatsteun, een zo streng mogelijk mededingingsbeleid dat kartels en machtige monopolisten aanpakte en ook een zo open mogelijke interne markt voor bedrijven van buiten Europa. Deze kijk op de interne markt, voortkomend uit het neoliberale gedachtegoed, zou leiden tot de hoogst mogelijk welvaart met concurrerende Europese bedrijven van wereldformaat.

Competitiebeleid als middel voor pro-Europees industrieel beleid

Sinds kort waait er echter een andere wind door Europa. Niet langer ziet de Europese Commissie het waarborgen van competitie in de interne markt als voornaamste doel. De Europese Commissie koerst voortaan op het beschermen en promoten van Europese bedrijven en zet daarbij competitiebeleid in als industrieel beleid om Europese kampioenen te creëren. Via het staatssteunbeleid maken lidstaten meer en meer gebruik van zogeheten IPCEI’s (Important Projects of Common European Interests) die ervoor zorgen dat staatsteun gegeven mag worden bij trans-Europese projecten van ‘gemeenschappelijk Europees belang’. Met name in strategische waardeketens zoals micro-elektronica is de Europese Commissie voortaan coulant in het toestaan van staatssteun, helemaal als blijkt dat andere machtsblokken haar industrieën steunen waardoor een concurrentievoordeel ontstaat.

Daarnaast is de Europese Commissie strenger geworden in haar mededingingsbeleid, met name tegenover Amerikaanse digitale bedrijven (bv: Facebook, Apple) waar Europa de race om het marktaandeel ruimschoots aan het verliezen is (zie Figuur 1).

Figuur 1: Belangrijkste digitale bedrijven in 2018

Het strengere mededingingsbeleid leidt vaak tot ellenlange rechtsprocedures als de Commissie ze betrapte op kartelgedrag. Sinds kort is de Commissie meer gaan focussen op ex-ante (bestraffen voor een onderzoek) in plaats van ex-post (bestraffen na een onderzoek) maatregelen. Concreet houdt dit in dat de Commissie gedrag van bedrijven kan stoppen zonder een jarenlang durend onderzoek, iets wat de Commissie alleen mag gebruiken bij ‘onherstelbare schade aan competitie’. In 2018 werd dit instrument weer voor het eerst gebruikt, waarmee werd aangetoond dat de Europese Commissie voortaan zich assertiever zou opstellen tegen de machtige digitale bedrijven van buiten Europa.

Tot slot heeft de Europese Commissie de krachten verenigd om (met name) gesubsidieerde Chinese bedrijven harder aan te pakken en haar oneerlijke concurrentievoordeel, dat Europese bedrijven uit de markt drukt, weg te nemen. Dit begon met het invoeren van een mechanisme om buitenlandse investeringen in de EU in kaart te brengen. Om Europese bedrijven beter te beschermen kwam daarnaast een voorstel van de Europese Commissie om een gelijk speelveld te creëren voor Europese bedrijven die moeten concurreren met staatsgesubsidieerde buitenlandse bedrijven.

De Frans-Duitse as

Wat heeft deze ‘paradigm shift’ van de Europese Commissie veroorzaakt? Waar crises vaak zorgen voor een grootscheepse verandering, bleef die verandering na de financiële crisis (en de daaruit volgende Eurocrisis) uit. De focus op competitie bleef bestaan, net zoals het verweer tegen protectionisme. Sinds 2015 heeft de EU echter een weg ingeslagen van meer staatssteun, een agressiever mededingingsbeleid naar buitenlandse bedrijven en een minder open interne markt. De roep om ‘Europese kampioenen’ te creëren is groter geworden, met name in het licht van het bereiken van ‘strategische autonomie’ en ‘technologische soevereiniteit.’ Dit houdt in dat de EU van plan is minder afhankelijk (lees: autonoom) van de rest van de wereld te worden in strategische waardeketens. Vooral de sterke afhankelijkheid van digitale bedrijven vanuit de VS stimuleert daarbij de roep om technologische soevereiniteit. Daarbij wordt tegenwoordig zelfs door de Europese Commissie gekeken van welke ‘kritieke producten’ Europa in grote mate afhankelijk is van de rest van de wereld, om te bezien in hoeverre productie eventueel teruggehaald moet worden naar Europa. Überhaupt deze gedachte kon tot voor kort niet mogelijk geacht worden in Europa, omdat het totaal niet strookt met de vroegere neoliberale lijn.

De kracht achter dit geluid komt daarbij vooral van het Frans-Duitse verbond. Waar traditionele liberale democratieën zoals Nederland, Denemarken en Finland twijfels hebben bij het op de tweede plaats zetten van ‘competitie’ en zich zorgen maken om de gevolgen voor het MKB, merken zij tegelijkertijd ook dat (zeker na de Brexit) de Frans-Duitse trein ongemoeid de andere kant oprijdt. Bevreesd door de technologische superioriteit van de Amerikanen en het Chinese staatskapitalisme ontwikkelden met name de Duitsers een ander perspectief op het staatsteun- en industrieel beleid van de EU. Voor de Duitse industrie die erg afhankelijk was van het buitenland voor haar onderdelen (bv: batterijen voor auto’s) en concurreerde met Chinese staatsbedrijven begon duidelijk te worden dat het pro-competitie beleid niet meer in haar belang was. Daarnaast begonnen de Duitsers te merken dat de Chinezen (als gevolg van het ingezette Belt & Road Initiative) zonder slag of stoot vitale Europese bedrijven konden opkopen, zoals Kuka. Beïnvloed door de machtige lobbypraktijken van de Duitse industrieën begon Duitsland zich aan te sluiten bij de Franse visie.

In de afgelopen jaren heeft deze coalitie samen de zeilen verzet in Europa met als gevolg dat de EU China nu als ‘systemische rivaal’ ziet. Al deze beleidsontwikkelingen vonden plaats in het licht van de ‘strategische autonomie’ van Europa oftewel het versterken van de Europese industrie op wereldschaal. Dit frame rondom strategische autonomie sloeg daarbij aan in Europa, te meer omdat de Frans-Duitse as de rest van Europa kon overtuigen dat onze ‘soevereiniteit en autonomie op het spel stond’. Samen met de pro-interventionistische Fransen zijn de Duitsers gaan inzien dat Europa steeds verder is gaan achteropraken in de strijd om bedrijven in vitale sectoren. Een ‘paradigm shift’ naar het gebruiken van competitiebeleid voor pro-Europees industrieel beleid is ingezet. De toekomst zal uitwijzen of Europa in staat is haar eigen ‘Facebook’ te creëren.