Opinie Erwin van der Krabben - Grondmarkt grote risicofactor voor aanpak woningmarktcrisis
De Gelderlander
Provincie en gemeenten in de regio Arnhem–Nijmegen–Food Valley bereiden een verstedelijkingsstrategie voor waarin voldoende ruimte moet worden gecreëerd om tot 2040 zo’n 100.000 woningen te bouwen. Dat zijn gemiddeld 5.000 woningen per jaar, beduidend meer dan in de afgelopen decennia jaarlijks in deze regio werd gebouwd. Om het nog verder in perspectief te plaatsen: dat komt neer op acht keer de Waalsprong (circa 13.000 woningen totaal). Er kunnen (en worden) veel vragen bij deze opgave gesteld. Zijn zoveel woningen wel nodig? Waar moeten die woningen gebouwd worden (in de stad of in een weiland)? Welk type woningen moet er gebouwd worden (betaalbaar of duur; appartement of doorzonwoning)? Hoe kan het bouwtempo opgevoerd worden? Allemaal terechte vragen, maar één vraag wordt nog nauwelijks gesteld. Om woningen te bouwen moet je over de grond kunnen beschikken. Hoe zorgen we ervoor dat er voldoende bouwgrond beschikbaar is, op de juiste plek, het juiste tijdstip en tegen een aanvaardbare prijs? De werking van de grondmarkt kan op verschillende manieren dwarsliggen.
Allereerst moet grond gekocht worden van de oorspronkelijke eigenaren (landbouwgrond van boeren; verouderd bedrijfsterrein van bedrijven). Dat betekent vaak een enorme ingreep voor die eigenaren en grondeigendom is daarom juridisch goed beschermd. Maar gevolg is ook dat die grond vaak duur verkocht wordt. Grondeigenaren delen mee in de ‘ontwikkelingswinst’ die het gevolg is van de (toekomstige) bestemmingswijziging, bijvoorbeeld van landbouw naar wonen. Goed voor die eigenaren, maar slecht voor de betaalbaarheid van de gebiedsontwikkeling. Het gevolg kan zijn dat er minder ruimte is voor de bouw van betaalbare woningen, want die leveren minder op. Gemeenten kunnen in het uiterste geval wel onteigenen, maar betalen dan nog steeds de volle marktprijs.
In de tweede plaats is het de vraag wie die grond gaat verwerven. In het (recente) verleden beschikten gemeenten over actieve gemeentelijke grondbedrijven die gronden verwierven om daarmee een zogenaamd actief gemeentelijk grondbeleid te voeren (gemeente koopt de grond, maakt die bouwrijp en legt de infrastructuur aan en verkoopt vervolgens bouwkavels aan projectontwikkelaars). Grote voordeel daarvan is dat de gemeente de regie heeft over zo’n gebiedsontwikkeling. Ze kan bepalen aan wie ze de bouwgrond verkoopt, welke woningen er gebouwd worden en in welk tempo die woningen gebouwd worden. Grote nadeel is dat er forse financiële risico’s aan verbonden zijn voor de gemeente (als de vraag naar bouwgrond inzakt). Gevolg is dat gemeenten zeer terughoudend zijn geworden met grondaankopen. Begrijpelijk, maar ze zijn hun regiefunctie nu (deels) kwijt. Projectontwikkelaars verwerven ook gronden. Met een grondpositie verwerven ze het recht om woningen te bouwen; ontwikkelaars kunnen, in tegenstelling tot boeren, niet onteigend worden. Daarmee schakelen ze de concurrentie uit, want zonder grond geen bouwmogelijkheden, maar net als voor gemeenten betekent het verwerven van die grond ook een enorm risico voor ontwikkelaars. Omdat ze hun concurrenten te snel af willen zijn betalen ze vaak een hoge prijs voor de grond. Die kosten kunnen alleen terugverdiend worden als de woningprijzen verder stijgen. U begrijpt: dat is gunstig voor de ontwikkelaars én de eigenaren van bestaande woningen, maar funest voor starters op de woningmarkt.
In de derde plaats – en het gevolg van bovenstaande ontwikkelingen – ontstaat mogelijk regionaal een situatie waarin enkele marktpartijen een machtpositie krijgen op de woningmarkt. In de afgelopen jaren was ongeveer een kwart van alle verkochte woningen een nieuwbouwwoning. Met de gewenste stijging van de woningbouwproductie gaat dat percentage waarschijnlijk omhoog. Die nieuwbouwwoningen worden aangeboden door een beperkt aantal marktpartijen. Dat geeft een zekere macht om bijvoorbeeld bouwproductie uit te stellen, omdat een gelijkmatige jaarlijkse bouwproductie gewenst is, ook al omdat die projectontwikkelaars op hun beurt weer afhankelijk zijn van de capaciteit van de bouwsector. Of die marktpartijen daadwerkelijk gebruikmaken van deze marktmacht is de vraag, maar het kan wel. Gemeenten kunnen daar nog wel iets tegen ondernemen, maar dat is ingewikkeld en de praktijk wijst uit dat ze het niet of nauwelijks doen.
Een somber toekomstbeeld. Kunnen we daar nu helemaal niets aan doen? Misschien toch wel. Met de bouw van de Vinex-locaties is veel ervaring opgedaan met publiek-private samenwerking, tussen gemeenten, projectontwikkelaars en woningcorporaties. Samenwerking, onder zorgvuldig opgestelde voorwaarden, biedt wellicht ook nu een uitweg. Maar samenwerking betekent ook dat vanuit de publieke sector mee geïnvesteerd wordt in gebiedsontwikkeling. Gemeenten hebben helaas geen grote zakken meer, ook al door alle andere opgaven die ze er de laatste jaren bij hebben gekregen. Er lijkt behoefte aan een rijksgrondbedrijf dat lokaal kan participeren in gebiedsontwikkelingen en de regie weer terug kan halen naar de publieke sector. Maar haast is wel geboden; anders is de grond al verkocht. De ontwikkeling van de Vinex-locaties heeft ons geleerd dat het ontbreken van een effectief en slim grondbeleid zand in de woningbouwmotor kan strooien. Dat kan ook nu weer gebeuren.
Erwin van der Krabben is hoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de Radboud Universiteit. Hij sprak over dit thema tijdens een lezing over de Spanning op de woningmarkt bij Radboud Reflects en de Faculteit der Managementwetenschappen. www.ru.nl/radboudreflects