RUNOMI policy seminar 11 november 2021

RUNOMI Policy Seminar 11 november 2021

33 aanwezigen

Locatie: De Lindenberg

Organisator: RUNOMI

Het policy seminar van 11 november 2021 was een vervolg op het policy seminar van twee jaar geleden, waar in een eerder stadium al de nieuwe Wet Inburgering besproken werd. In dit vervolgseminar waren verschillende sprekers uitgenodigd die verder inzicht geven in de verschillende facetten van de wet. Er zijn nog vele vraagstukken die op tafel liggen zo vlak voor de invoering van de wet, dus een functie van dit seminar betrof ook het bieden van feedback. Sommige aanwezigen (33 in totaal) zijn actief in de beleidspraktijk, maar er waren ook mensen die actief zijn vanuit de implementatiekant van de wet. Het publiek was dus een interessante constellatie om brede discussies aan te wakkeren, wat ook gebeurde.

Het was interessant om de discussie te voeren vanuit hoofdlijnen maar ook in te gaan op de uitwerking van details. Wij houden vanuit RUNOMI een pleidooi om over een jaar weer in deze constellatie terug te komen om te zien hoe alles heeft uitgepakt en hoe de uitdagingen zijn aangepakt. We willen alle sprekers en deelnemers bedanken voor deze interessante bijeenkomst!

Inleiding door Prof. Dr. Han Entzinger

Han Entzinger gaf een overzicht van de relatief korte, maar turbulente geschiedenis van de inburgeraar in Nederland. Tot 1998 zijn er weinig of geen voorzieningen vanuit de overheid voor nieuwkomers. Redenen hiervoor bedragen dat immigratie lang als tijdelijk beschouwd werd, als ook het destijds leidende ideaal van multiculturalisme; Alle culturen dienen op gelijke voet behandeld te worden. Vóór 1998 kwamen er al wel adviezen om voorzieningen voor nieuwkomers door te voeren. Zo kwam vanuit het WRR in 1989 een advies voor uitbreiding taallessen en in 1994 kwam het rapport Zwan-Entzinger uit met een voorstel voor verplichte inburgering voor alle nieuwkomers. Argumenten hiervoor betroffen dat de verplichting wederzijds is. Zowel overheid als inburgeraar moeten zich hieraan houden. Ook is dit wenselijk voor het betrekken van moeilijk bereikbare groepen. Aanvankelijk waren er protesten; Waarom zou je verplichting doorvoeren? Er zijn al lange wachtlijsten.
In 1998 ging dan toch de Wet Inburgering Nieuwkomers [WIN] in. Deze omvatte onder andere de volgende zaken; Er kwam een inspanningsverplichting voor inburgeraars. Alleen nieuwkomers buiten de EU hadden deze verplichting. Er kwam een belangrijke rol voor gemeenten en ROC’s (toen was er nog verbinding met het reguliere onderwijs, daarna kwam het onderwijs steeds meer in private handen). Vanaf 2002 is er vervolgens een strenger immigratie-en integratiebeleid. Daarna kwam in 2007 de Nieuwe Wet Inburgering [WI]. Verschillen tussen de WI en WIN betroffen ten eerste de resultaatsverplichting in plaats van de eerdere inspanningsverplichting. Ook kwam er een eerste invoering van de marktwerking: migranten moeten zelf onderwijs inkopen bij commerciële aanbieders. Daarnaast werd een belangrijk praktijkcomponent ingevoerd die ook al snel weer werd afgeschaft (het ‘portfolio’; zoals het regelen van een bankrekening of huisvesting).

In 2013 werd inburgering nog meer de eigen verantwoordelijkheid van nieuwkomers. Daarmee verdween de regierol van de gemeenten eigenlijk geheel. Het volgen van een cursus was niet meer verplicht. Er kwam een lening bij de DUO. Statushouders betalen deze niet terug als ze binnen termijn slagen, gezinsmigranten wel. Enkele kritiekpunten betreffen dat de slagingskansen behoorlijk laag liggen, dat er te veel verschillende niveaus in een groep zitten, en dat A2 voor laagopgeleiden en analfabeten te hoog gegrepen. Aansluiting van inburgering op onderwijs en arbeidsmarkt is daarnaast onvoldoende. Het stelsel stimuleert te weinig. De conclusie van Han Entzinger luidt als volgt; Inburgering was bedoeld als opstapje, maar is voor velen een lastige horde geworden, met name de eigen verantwoordelijkheid. Besef dat een succesvolle inburgering in het belang is van zowel de inburgeraar als de ontvangende samenleving. Beschouw inburgering primair als investering in de toekomst, niet als een kostenpost. Inburgering is een eerste stap, geen compleet integratietraject. De aankomende nieuwe wet lijkt aanzienlijk beter dan de oude (gezien de gepresenteerde cijfers).

DUO

Annette Jansen (beleidsmedewerker) en Tineke Springer (procesmedewerker) lichtten de veranderopgave Inburgering bij DUO toe in het kader van de WI 2021. Tineke Springer vertelde dat de bedoeling is om een keten te organiseren die de inburgeraar helpt en ondersteunt. De tijdlijn binnen de WI2021 gaat als volgt: de inburgeraar krijgt van de IND een verblijfsvergunning en komt daarna bij DUO voor de inburgeringsplicht. Via de COA komt er dan koppeling met een gemeente en vindt voorinburgering plaats. Daarna begint de gemeente met de brede intake en deze blijft de voortgang en begeleiding bijhouden gedurende het traject. Er wordt een leerbaarheidstoets afgenomen. Deze is bedoeld om te testen of iemand B1 kan halen binnen 3 jaar. Er zijn drie leerroutes vastgesteld: de B1-route, de onderwijsroute, en de zelfredzaamheidsroute. De laatste is bedoeld voor mensen die B1 waarschijnlijk niet zullen halen. Slide inburgeringsaanbod. De DUO blijft verantwoordelijk voor het examen en uiteindelijke diploma. De PVT [participatieverklaringstraject] wordt in het vervolg alleen door de gemeente afgenomen. Verder wordt de huidige ONA [Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt] wordt vervangen door de MAP [Module Arbeidsmarkt en Participatie].

Annette Jansen vertelde meer over de rol van DUO binnen de WI2021 betreft verlenging, vrijstelling, en ontheffing. Eerder was er bijvoorbeeld alleen gehele ontheffing, nu worden ook bepaalde gedeeltelijke ontheffingen mogelijk. Wanneer iemand na 3 jaar niet is ingeburgerd is deze te laat en krijgt een boete of extra tijd (maar er is wel meer maatwerk mogelijk). De DUO-leningen worden daarnaast alleen voor gezinsmigranten verstrekt.
Er volgden vragen vanuit het publiek. Kan het zijn dat je binnen een gezin zowel asielmigranten als gezinsmigranten hebt? Antwoord: Nee, bij gezinshereniging bij asielmigranten worden de nieuw aangekomen familieleden ook als asielmigranten beschouwd. Komen minderjarigen in het nieuwe traject als zij de ISK afsluiten met onvoldoende resultaat? Antwoord: Ja, als zij tegen die tijd meerderjarig zijn dan stromen ze in de nieuwe wet in.

Inburgering: Nationale Ontwikkelingen

Mieke van Zijverden vertelde hoe het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid betrokken is bij dit beleidsvraagstuk en over de fase waar ze het afgelopen jaar in hebben gezeten.

Van wet-en regelgeving naar uitvoering. Er zijn afspraken gemaakt over ketenarchitectuur (hoe sluiten we de ketens goed op elkaar aan), ketenprocessen en gegevensuitwisseling. Nu is het moment aangebroken voor ketentesten; Werken al die aansluitingen nu wel? Krijgen alle partijen de gegevens die ze nodig hebben wanneer we zo van start gaan? Er zijn veel handreikingen gemaakt voor gemeenten, veel informatie staat gebundeld op de website van Divosa. In 2021 zijn meerdere pilots uitgevoerd (bij in totaal 97 gemeenten). Er was veel last van corona maar deze pilots zijn wel goed gelukt. Er is veel ruimte gegeven om binnen de wettelijke kaders ruimte te geven in eigen uitvoering. Er wordt waarschijnlijk in december een syntheserapport uitgebracht over deze pilots.

Belangrijke ontwikkelingen. Het ministerie is bezig met een verdere verkenning van toezicht: (n.a.v. motie van Meenen/Becker of niet het hele toezicht van het publieke onderwijs aan toezicht kan worden gezet). Daarnaast wordt er gewerkt aan de verdere vormgeving van de leerbaarheidstoets. DUO neemt deze af en de gemeente krijgen een begeleidende rol hierin. Het onderzoek is vooral gericht op haalbaarheid van het gewenste niveau binnen de tijd. Bovendien komt er een harheidsclausule boetes in de wet. Dit geeft de DUO en gemeentes de mogelijkheid om af te wijken van opgelegde routes. Omdat er dus een nieuw traject is opgestart voor wetswijziging, is deze er niet gelijk per 1 januari. Tot slot is er een verdere totstandkoming van het aanbod in de onderwijsroute, naar aanleiding van signalen dat het aanbod van financiële (en ook enkele inhoudelijke) middelen binnen de onderwijsroute te laag is. Er lijkt een oplossing te zijn. De tweede kamer wordt nu eerst ingelicht.

Belangrijke uitdagingen. We willen komen tot een ‘lerend en adaptief stelsel’. Hiervoor is monitoring en evaluatie op stelselniveau nodig om te kijken of wat is bedacht echt goed werkt. Het CBS is bereid om een jaarlijkse kwantitatieve monitoring te houden. Er komt dus een jaarlijks rapport hiervan. Kortom: we moeten met heel veel ketenpartners in gesprek. Hoe gaan we signalen naar boven krijgen en hoe kunnen we hier reactief op reageren? Betreft de inburgeraars die onder het huidige stelsel (WI2013) vallen: het is belangrijk om hardheden uit de regelgeving WI2013 weg te nemen. Een van de voorgestelde aanpassingen luidt toepassing van de hardheidsclausule binnen de WI2013. Daarnaast is het van belang om meer begeleiding te bieden aan inburgeraars onder WI2013. Er is namelijk een harde knip gemaakt, maar er zijn wel afspraken met gemeenten dat zij de mogelijkheid (en budget) krijgen om meer ruimte te bieden aan deze groep, met name zij die na juli 2021 inburgering plichtig zijn geworden.

Perspectief van de Inburgeraar

Ellen Nissen kon vanuit het oogpunt van de inburgeraar verdere inzichten bieden op de WI2021. Hierbij is het belangrijk dat CIVIC niet direct vanuit het perspectief van de inburgeraar kijkt, maar tracht vanuit de empirie te zien wat er aan de hand is, wat werkt, en wat niet werkt. Ze besprak twee casussen (waarvan één casus hier wordt belicht) die laten zien dat er ook aspecten van het nieuwe stelsel nadelig zijn voor de inburgeraar ten opzichte van het oude stelsel.

Casus 1: Aaron heeft binnen het huidige stelsel twee jaar verlening gekregen vanwege alfabetisering en na 5 jaar heeft hij de onderdelen spreken en schrijven niet behaald. Hij krijgt geen boete en hoeft geen lening terugbetalen omdat hij 600 cursusuren heeft gevolgd waarvan 200 inburgeringscursus en 4 examenpogingen van niet-behaalde onderdelen. In het nieuwe stelsel is de leerbaarheidstoets nog in ontwikkeling. We weten dus nog niet hoe omgegaan wordt met onzekerheden over haalbaarheid van bepaald niveau. In principe is dit nu nog een ja of nee zonder nuances. Het doel is immer B1, dus hij zou B1 route kunnen volgen (en wellicht uiteindelijk afschalen). Na 3,5 jaar krijgt hij een boete als hij nog niet alle onderdelen heeft gehaald (indien niet 6 maanden verlenging, want hij heeft verzuiming vanwege spanningen familiehereniging), want de leerbaarheidstoets gaf aan dat dit zou moeten kunnen. Hij krijgt geen ontheffing, herhaalde boetes, mogelijk geen toegang tot sterker verblijfsrecht, en mogelijk verlaging van zijn bijstand. Dus in het nieuwe stelsel loopt hij meer risico, als hij hetzelfde blijft presteren. Zijn prestatie kan natuurlijk door verbetering van het onderwijs en samenwerking binnen de ketenen stijgen. Deze casus mondde uit in een discussie. Zo volgde er een kritische opmerking van iemand in het publiek; De doorlooptijd binnen het nieuwe stelsel zal waarschijnlijk sneller worden. Dus er is verder doorlopend onderwijs in plaats van pauzes tussen onderwijs mogelijk. Antwoord: In het oude stelsel was er veel ontheffing nodig, dus is dit dan wel verder te voorkomen binnen het nieuwe stelsel, met een hoger benodigd niveau om te slagen? Er volgt een vraag tot nadenken vanuit het publiek; Waar gaat nu de meeste aandacht naar uit? Wat is het beste voor de grote groep? De algemene conclusie van Ellen Nissen luidde dat de WI2021 nog steeds kampt met een wantrouwende staat betreft ontheffingen. Er wordt nog veel ingezet op sancties en heffingen.

Regionale stand van zaken: Casus Nijmegen en Arnhem

Na deze presentatie werd de focus verlegd op de gemeentelijk beleidspraktijk.

Golshid Al Eshaq (gemeente Nijmegen): Afgelopen jaar kampte gemeente Nijmegen met veel vragen omtrent vluchtelingen die in de knel zaten. Er werd gevraagd of wij de groep wel voldoende in beeld hadden en de regie hadden. Dit was destijds onvoldoende het geval. Vanaf dat moment is de gemeente meer signaal gestuurd te werk gegaan. Er is bijvoorbeeld naar een oplossing gezocht binnen de Participatiewet. Ook is de groep beter in beeld gebracht en zijn waar nodig extra taallessen en dergelijke aangeboden op kosten van de gemeente. Dit is mede in gang gebracht omdat de gemeente voorziet dat er extra aandacht nodig is voor de groep die net buiten de nieuwe wet valt. Knelpunten die Golshid Al Eshaq wil meegeven betreft ten eerste de huidige ‘ondertussen groep’. Gemeente Nijmegen heeft in kaart gebracht dat dit in Nijmegen ongeveer 550 mensen betreft waarvan het merendeel nog inburgeringsplichtig is. Ze pleitte ervoor om daar aandacht voor te blijven houden en om gemeenten daar ook in te faciliteren. Daarnaast benoemde ze de huisvestingsproblematiek; Hier start het mee om in te kunnen burgeren, maar huisvesting vinden duurt erg lang.

Dorien Malawau (Gemeente Arnhem): In 2019 is de gemeente gestart met een integraal team op onderwijs, welzijn en werk. Er is een actieplan opgesteld met als hoofdpunten ‘meedoen’ (door taal en participeren) en ‘thuis voelen’ (wonen, sociale contacten). Input hiervoor kwam onder andere uit de klankbordgroep Vluchtelingenwerk. Er zijn projecten en pilots opgezet zoals duale trajecten en bureau nieuwkomers. Wat de gemeente verder nog te doen staat is bijvoorbeeld de onderwijsroute MBO inkopen. Dit is voor het hogere onderwijs wel gelukt. Daarnaast wil de gemeente de overdracht met COA (voorinburgering) beter aan laten sluiten. COA heeft namelijk ook een taalaanbod op hun locaties en geven een stukje kennis van de Nederlandse samenleving. Knelpunten en uitdagingen liggen mede in de volgende zaken; Blijven de instrumenten die je hebt ingekocht bijdragen aan de bedoelingen? Hoe gaan we om met afbouw bij bestaande aanbieders? Hoe gaan we om met de huisvestingsproblemen en dus statushouders die weer lang in de opvang verblijven? Er zijn tenslotte ook steeds minder vrijwilligers beschikbaar, hoe gaan we daarmee om en maken we vrijwilligerswerk weer aantrekkelijker?

Vraag uit het publiek: hoe bereiken we mensen uit de stroom 2015 die heel succesvol nu aan de slag zijn gegaan vanuit bottom-up die erg veel kunnen bijdragen? Antwoord Dorien (Gemeente Arnhem): Er moeten inderdaad samenwerkingen worden aangaan met bepaalde organisaties.

Opmerking uit het publiek: veel vrijwilligers willen gewoon leuk contact en hebben niet echt behoefte aan professionalisering. Antwoord Dorien (Gemeente Arnhem): Wij krijgen inderdaad geluiden van jongere vrijwilligers dat het niet allemaal georganiseerd hoeft te zijn. Zij organiseren het zelf wel. Dit is vanuit gemeenten echter uiteraard een nieuwe visie op vrijwilligerswerk. Aanvulling door Golshid (Gemeente Nijmegen): Op sommige vlakken zoals belastingdienst en toeslagen aanvragen is deze professionalisering wel nodig.

Paneldiscussie

De discussie werd gevoerd met de sprekers, en Pascal Beckers en Ricky van Oers als moderatoren. Enkele hoofdzaken van discussie betroffen wederom de ontheffingen en in hoeverre de nieuwe wet in balans is. Tineke Springer (DUO) merkte als afsluiter op deze zaken op dat de vergelijking tussen het oude en nieuwe stelsel heel moeilijk is, omdat de gemeente nu heel erg bij het proces betrokken gaat worden. Hierdoor kunnen zij bijdragen aan verbeterde resultaten. Hieronder zullen enkele overige vragen verder worden belicht.

Vraag uit het publiek: Wat kunnen we doen met mensen die niet inburgeringsplichtig zijn? Antwoord van Mieke (Ministerie SZW): Deze groep is nu niet opgenomen in de wet, maar ze staan wel op de radar. Antwoord van Han (emeritus hoogleraar migratiestudies): Kijk eventueel naar Duitsland, daar zijn er meer regelingen voor deze groep.

Vraag uit het publiek: Hoe is de gemeente voorbereid op gezinsmigranten van wie grote zelfredzaamheid wordt verwacht maar die het wellicht niet (op tijd) redt? Antwoord van Dorien (Gemeente Arnhem): Gemeente Arnhem heeft al een plan opgesteld om hierin te investeren. Nu moet wel worden opgemerkt dat dit meer is dan vanuit het Rijk beschikbaar wordt gesteld.

Vraag uit het publiek: De mensen in dit stelsel willen taal zo snel mogelijk leren om sancties te voorkomen, maar hoe kunnen we deze extrinsieke motivatie omzetten in intrinsieke motivatie? Het gaat nu om sancties voorkomen in plaats van beloningen (positieve reactie op actie) krijgen. Ik ben zelfs ervaringsdeskundige en wij worden hierin helaas weinig gehoord. Antwoord van Han (emeritus hoogleraar migratiestudies): Ik moest denken aan de parallel met de leerplicht. Daar staan ook sancties op, maar leerlingen zijn daar niet echt mee bezig. Dit wil je eigenlijk ook krijgen bij de inburgeraars. Leren doe je voor je leven en niet om sancties te voorkomen.

Vraag uit het publiek: Waarom wordt er bij de mensen die naar de ISK zijn gegaan informatie die er al is niet helemaal meegenomen en worden ze toch weer onder alle standaardtoetsen onderworpen? Antwoord van Mieke (Ministerie SZW): Deze zijn inderdaad in beeld gekomen als een groep waar meer maatwerk voor nodig is. Het gaat niet meer lukken voor 1 januari om voor deze groep een regeling op te nemen, maar ze staan op de radar.

Sprekers:

• Han Entzinger (emer. hoogleraar migratie- en integratiestudies EUR)
• Mieke van Zijverden (Ministerie SZW, directie samenleving en integratie)
• Golshid Al Eshaq (Beleidsadviseur Maatschappelijke Ontwikkeling, Gemeente Nijmegen)
• Annette Jansen (beleidsadviseur inburgering DUO)
• Ellen Nissen (Juridisch Coördinator Stichting Civic)
• Dorien Malawau-Willson (Sr. Bestuursadviseur en trekker veranderopgave inburgering, Integratie & Asiel, Gemeente Arnhem)
• Tineke Springer (relatiebeheerder inburgering DUO)

Moderators Panel:

• Pascal Beckers (RUNOMI directeur onderzoek & valorisatie)
• Ricky van Oers (Professor of immigrant integration and law, Western Norway University of Applied Sciences)