Bureaucratie en de menselijke factor

Datum bericht: 24 maart 2021

Door Marcel Becker

Waar is het fout gegaan in de toeslagenaffaire? De raderen van de 21e-eeuwse bureaucratie draaien op algoritmes. Hoe kan de overheid de menselijke factor er weer in bouwen? Ethicus Marcel Becker analyseert deze belangrijke vraagstukken.

Kracht van de bureaucratie

Een krachtige bureaucratie is een gesmeerd lopend systeem. Zij werkt volgens formele regels en is daarmee inzichtelijk (‘transparant’) en ontdaan van iedere willekeur. De regels worden zonder aanzien des persoons (sine ira et studio: zonder woede en passie) toegepast; zo niet, dan stort het systeem in. Op lange termijn is dit effectief en efficiënt.

Zo’n systeem is bij uitstek geschikt om met grote aantallen om te gaan, zoals bij toeslagen in de kinderopvang: 650.000 huishoudens maken gebruik van de voorziening; 1,5 miljoen mensen hebben afgelopen 15 jaar 34,5 miljard aan toeslagen ontvangen.

Met uitzonderingen kan zo’n systeem moeilijk uit de voeten, zeker wanneer het om grote aantallen gaat. Bij de kinderopvangtoeslagen wees het kabinet uitdrukkelijk meer ruimte voor uitzonderingen van de hand omdat de diensten ‘als een machine’ moeten gaan werken: ‘Uitzonderingen zorgen voor zand in de raderen’. Het had niet Weberiaanser geformuleerd kunnen worden.

De opzet van het systeem was vanuit transparantiedenken goed te rechtvaardigen. Mensen krijgen vooraf geld uitgekeerd, dat wordt teruggevorderd wanneer dat ten onrechte blijkt te zijn. Helderder kan het toch niet. Deze theoretische formule pakte in de praktijk catastrofaal uit, juist vanwege bureaucratische eigenaardigheden.

server-2160321_640

Bureaucratie-paradox

Voor een bureaucratie zijn ‘schrijnende gevallen’ lastig. Om recht te doen aan verscheidenheid worden daarom regels fijnmaziger: zo ook voor de toeslagaanvragers. Bij een kleine onvolkomenheid in de complexe aanvraagroute werd de toeslag over het hele jaar teruggevorderd. De betrokkenen waren meteen ‘fraudeurs’, zelfs voor andere instanties zoals de schuldhulpverlening. Achteraf bleek dat de categorie ‘opzet’ of ‘grote schuld’ in 94% ten onrechte is toegekend.

Zie hier de bureaucratie-paradox: als de categorieën grofmazig zijn vastgesteld vallen mensen er ten onrechte buiten, maar als de categorieën vanuit de beste bedoelingen subtiel worden, ontstaat een te ingewikkeld woud van regelingen.


De menselijke factor

Vanuit de logica van de bureaucratie is het begrijpelijk dat algoritmen een belangrijke rol zijn gaan spelen. Zo werkte de kinderopvangtoeslag met een ‘risico-classificatiemodel’, dat aanvragen selecteert waarvan wordt vermoed dat deze niet kloppen. Het is een zelflerend model dat ‘leert’ op basis van voorbeelden van juiste en onjuiste aanvragen.

Het verdwijnen van menselijke factor hierin is in drie opzichten een probleem. Ten eerste: algoritmen hebben geen ethische of juridische gevoeligheid. Selectie op basis van afkomst levert een probleem op met grondrechten. Ten tweede doen zelflerende algoritmes afbreuk aan de transparantie: weten wij nog wel op welke gronden een aanvraag uiteindelijk wordt afgewezen? Tenslotte, een algoritme werkt slechts met een eendimensionaal ‘ja/nee’-model.

Misschien moeten wij van algoritmen binnen een bureaucratie hetzelfde zeggen als van een bureaucratie binnen een samenleving als geheel: absoluut noodzakelijk, maar behept met eigen dynamiek die moeilijk is te beheersen.


Welke lessen zijn te trekken?

Een oproep om ‘de menselijke maat’ in de bureaucratie (terug) te brengen miskent dat de bureaucratie in de kern ‘onmenselijk’ is en daaraan juist zijn kracht ontleent. De misstanden in de kinderopvangtoeslag waren in die zin niet het gevolg van fouten in handhaving maar van te regelmatige handhaving. Betere bureaucratie, betere regels bieden dus niet de oplossing.

workplace-1245776_640

Wij moeten anti-bureaucratische elementen in de bureaucratie inbouwen. Te denken valt aan sessies die worden georganiseerd rond tegenstemmen en evaluaties in termen van kernwaarden, missie en publieke waarden. Een irritante filosoof (geen pleonasme) kan vragen stellen over de klakkeloze gehoorzaamheid aan de politiek. Een saaie jurist (ook geen pleonasme) kan vanuit de rechtsstatelijke precisie ongemakkelijke vragen stellen. Een sociale wetenschapper kan de inbedding van de verkokerde bureaucratie in het grote maatschappelijke geheel bevragen. Het gaat er dan vooral om wat waarden voor burgers betekenen en hoe zij in de praktijk gebracht kunnen worden. Met ideeën kunnen de voordelen van een moderne, goed geoliede bureaucratie met de eisen van rechtvaardigheid verzoend worden.

Vond je dit een boeiende blog? Lees er meer en blijf op de hoogte door je aan te melden voor onze maandelijkse Blog Alert!


Dr. Marcel Becker is Universitair Hoofddocent Ethiek aan de Radboud Universiteit.

#Tocqueville #instituties #bureaucratie #algoritmes #rechtvaardigheid #toeslagenaffaire #kinderopvangtoeslag

Noten:

  1. Ongekend Onrecht. Verslag Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, door de Commissie Van Dam. https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/20201217_eindverslag_parlementaire_ondervragingscommissie_kinderopvangtoeslag.pdf, p.14. Geraadpleegd 26 februari 2021.
  2. De Autoriteit Persoonsgegevens heeft erop gewezen dat het gebruik van een indicator als ‘nationaliteit’ grondrechten aantast. Zie ‘Werkwijze Belastingdienst in strijd met de wet en discriminerend’, Persbericht 17 juli 2020, https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/werkwijze-belastingdienst-strijd-met-de-wet-en-discriminerend. Geraadpleegd 26 februari 2021.
  3. Ongekend Onrecht, p.31